Met het stijgen van de levensverwachting, en de daaraan gekoppelde pensioengerechtigde leeftijd in de zin van de Algemene Ouderdomswet (AOW-leeftijd), worden loopbanen langer. In het Pensioenakkoord van 2019 hebben kabinet en sociale partners, naast afspraken over de hervorming van de tweede pijler, ook afspraken gemaakt die ervoor moeten zorgen dat werkenden in Nederland gezond de eindstreep kunnen halen. Een van de maatregelen is de tijdelijke fiscale drempelvrijstelling voor regelingen voor vervroegde uittreding (RVU) voor de periode 2021–2025. Deze biedt ruimte aan werkgevers en werknemers om afspraken te maken over eerder uittreden voor oudere werknemers die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd en niet gezond kunnen blijven werken tot de AOW-leeftijd. Vanaf 2021 kunnen werknemers drie jaar voor AOW-leeftijd stoppen met werken met een uitkering van de werkgever gelijk aan de AOW-uitkering zonder dat de werkgever hierover een pseudo-eindheffing verschuldigd is.
Hoewel de meeste werknemers gezond kunnen doorwerken tot de AOW-leeftijd, is dit nog niet voor iedereen haalbaar. In het akkoord «Gezond naar het pensioen»46 hebben het kabinet en sociale partners daarom afgesproken de RVU-drempelvrijstelling vanaf 2026 structureel met ijkmomenten voort te zetten, en deze beheerst en gerichter in te zetten voor werknemers met zwaar werk die niet gezond kunnen doorwerken tot de AOW-leeftijd. Daarnaast blijven sociale partners en kabinet inzetten op gezond langer doorwerken. Aangezien de RVU-drempelvrijstelling een generieke faciliteit is, zijn werkgevers en werknemers (aan de cao-tafel) aan zet om deze gericht in te zetten op werknemers met zwaar werk die niet gezond werkend de AOW-leeftijd kunnen bereiken. Bij het akkoord hebben kabinet en sociale partners centrale afspraken gemaakt over de vormgeving en gerichtheid van RVU-regelingen en gelijktijdige investeringen in duurzame inzetbaarheid, gecombineerd met een systematiek van gezamenlijke monitoring en ijkmomenten. In de volgende paragrafen wordt dit nader uitgewerkt.
Voorgestelde wettelijke aanpassingen van de RVU
Om RVU’s te ontmoedigen geldt in beginsel een pseudo-eindheffing van 52% voor de werkgever. Dit betekent dat als een werkgever een werknemer een RVU aanbiedt, de werkgever over deze RVU-uitkeringen 52% pseudo-eindheffing is verschuldigd. De pseudo-eindheffing komt bovenop de reguliere belastingheffing. Met de Wet Bedrag ineens, RVU en verlofsparen is met ingang van 2021 de tijdelijke RVU-drempelvrijstelling geïntroduceerd. Deze fiscale drempelvrijstelling is tijdelijk en geldt tot en met 2025, met een uitloop naar 2028 voor op 31 december 2025 bestaande RVU’s. Met deze RVU-drempelvrijstelling kunnen werknemers drie jaar voor AOW-leeftijd stoppen met werken en een uitkering van de werkgever ontvangen (gelijk aan de AOW-uitkering) zonder dat de werkgever hierover een pseudo-eindheffing van 52% is verschuldigd. Naar aanleiding van het akkoord «Gezond naar het pensioen» wordt voorgesteld dat deze fiscale drempelvrijstelling voor RVU’s drie jaar voorafgaand aan de AOW-leeftijd vanaf 2026 in stand blijft, met afspraken over betere gerichtheid en een systematiek van gezamenlijke monitoring en ijkmomenten. Voor de monitoring en ijkmomenten wordt een evaluatiebepaling voorgesteld met de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur met voorhangprocedure bij te sturen op de toepassing van de RVU-drempelvrijstelling. Hierna onder Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie worden deze monitoring en ijkomenten nader toegelicht.
Om de RVU toegankelijker te maken voor werknemers met een laag inkomen of weinig aanvullend pensioen, wordt voorgesteld het huidige drempelbedrag (in netto termen gelijk aan een netto AOW-uitkering) te verhogen met € 300 bruto per maand. Voorgesteld wordt het bedrag van € 300 jaarlijks te indexeren met een indexatie gebaseerd op de ontwikkeling van minimumloon. Het basisbedrag van het drempelbedrag (het bedrag zonder de € 300 verhoging) is gebaseerd op een netto AOW-uitkering waarvan de verhoging ook is gebaseerd op de ontwikkeling van het minimumloon.
Daarnaast wordt voorgesteld het tarief van de pseudo-eindheffing voor een RVU boven de RVU-drempelvrijstelling stapsgewijs te verhogen: 57,7% in 2026, 64% in 2027 en 65% in 2028. De percentages van 57,7% in 2026 en 64% in 2027 worden zo voorgesteld aangezien deze de budgettaire derving van het in stand houden van de RVU-drempelvrijstelling voor die jaren volledig dekken. Vanaf 2028 wordt het percentage op 65% gemaximeerd. Met dit verhoogde tarief wordt een RVU boven de RVU-drempelvrijstelling extra ontmoedigd.
Afspraken met betrekking tot het gericht inzetten van de RVU
Het kabinet en sociale partners hebben in het akkoord «Gezond naar het pensioen» afgesproken om de RVU beheerst en gericht in te zetten, zodat die alleen terecht komt waar het nodig en verantwoord is, gelet op de gevolgen voor de arbeidsmarkt en samenleving. Het is aan decentrale sociale partners om de RVU gericht af te bakenen op werknemers die door de zwaarte van het werk niet gezond werkend de AOW-leeftijd kunnen bereiken. Hiertoe hebben kabinet en sociale partners in het akkoord centrale afspraken gemaakt over de vormgeving van (collectieve) RVU-regelingen. Kabinet en sociale partners hebben in het akkoord ook afgesproken dat het gebruiken van de extra fiscale ruimte van € 300 geen vanzelfsprekendheid is. Op veel plekken biedt immers het huidige drempelbedrag, vaak aangevuld vanuit het arbeidsvoorwaardelijk pensioen, genoeg mogelijkheid om eerder met pensioen te gaan. Werkgevers en werknemers wegen de noodzaak van benutting van de additionele fiscale ruimte zelf af.
Om de RVU beter te richten op werknemers met zwaar werk die niet met eigen middelen eerder kunnen stoppen met werken, kunnen cao-partijen overwegen om een inkomensgrens toe te passen in hun RVU-regeling. Bij de monitoring en ijkmomenten wordt de hoogte van gehanteerde inkomensgrenzen in RVU-regelingen in kaart gebracht.
In het akkoord zijn afspraken gemaakt over de vormgeving van RVU-afspraken. Zo dienen RVU-afspraken altijd een onderbouwde afbakening van de doelgroep te hebben, gericht op belastende functies en werkzaamheden gebaseerd op objectieve criteria. Bovendien moeten decentrale sociale partners de afbakening van de werknemers die in aanmerking komen voor RVU periodiek herzien om aan te sluiten bij ontwikkelingen van functies en werkzaamheden. Daarnaast schakelen werkgevers en werknemers een door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) erkende derde partij in om de juistheid van de afbakening te valideren. Cao-partijen blijven zelf verantwoordelijk voor de afbakening van de RVU-doelgroep.
Bovenstaande afspraken met betrekking tot het gericht inzetten van de RVU worden, zoals eerder genoemd, gemonitord. Daarvoor is een evaluatiebepaling opgenomen in het wetsvoorstel. In de volgende paragraaf wordt dit nader uitgewerkt.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
De maatregelen hebben ten doel dat de RVU-drempelvrijstelling vanaf 2026 in stand blijft voor werknemers met zwaar werk die niet gezond kunnen doorwerken tot de AOW-leeftijd. De maatregelen zijn doeltreffend in die zin dat de RVU-drempelvrijstelling vanaf 2026 voor deze groep werknemers in stand blijft. In hoeverre de maatregelen ook doelmatig zijn hangt af van de uitwerking en opvolging van de gemaakte afspraken met sociale partners in het akkoord «Gezond naar het pensioen». Dit wordt gemonitord en geëvalueerd. Met ingang van 2025 is het proces van gezamenlijke jaarlijkse monitoring door SZW en sociale partners gestart en driejaarlijks vinden ijkomenten plaats, gericht op alle afspraken rond «Gezond naar het pensioen» die in dit akkoord zijn gemaakt. In het wetsvoorstel is voor deze monitoring en ijkmomenten een evaluatiebepaling opgenomen.
Er volgt een jaarlijkse monitoring op de afspraken uit het akkoord. Dit gebeurt op basis van monitoringsrapportages. Deze rapportages richten zich op alle afspraken die zijn gemaakt in het akkoord. Hierbij wordt ook gekeken naar het totale gebruik van RVU, het profiel van RVU-deelnemers en de gerichtheid van de RVU-regelingen zoals de afbakening van de doelgroep, de hoogte van gehanteerde inkomensgrenzen en het gebruik en onderbouwing van de extra fiscale ruimte in het drempelbedrag. Bij een signaalwaarde van 15.000 jaarlijkse nieuwe RVU-deelnemers gaan kabinet en sociale partners gezamenlijk in gesprek over de oorzaken, de gerichtheid en bijsturen. Ook wordt gemonitord op (de inzet van) maatregelen voor duurzame inzetbaarheid en de koppeling met de doelgroepen van RVU-regelingen.
Het eerste ijkmoment is in 2028. IJkmomenten zullen driejaarlijks plaatsvinden. Bij het ijkmoment bezien kabinet en sociale partners of de ontwikkeling van RVU’s aansluit bij de doelstellingen. Kabinet en sociale partners vormen op basis van de beschikbare informatie een gezamenlijk beeld bij de ontwikkelingen van zowel de RVU als ook de voortgang op de duurzame inzetbaarheidsagenda. Samen gaan partijen in gesprek over de oorzaken, de gerichtheid en bijsturing. Vervolgens besluit het kabinet of de RVU-drempelvrijstelling ongewijzigd wordt voortgezet, wordt aangepast of wordt beëindigd. Een wijziging van de fiscale RVU-drempelvrijstelling zal geschieden middels algemene maatregel van bestuur met voorhang. Hoewel de materie inhoudelijk regeling bij wet rechtvaardigt, leent de wijziging van de drempelvrijstelling zich daar niet voor, gezien de snelheid die daarbij geboden is. Daarom is gekozen voor een wijziging middels algemene maatregel van bestuur met voorhang, zodat parlementaire betrokkenheid geborgd blijft en wel sneller dan via reguliere wetgeving wijzigingen doorgevoerd kunnen worden indien dat nodig mocht blijken.
Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Dienst Toeslagen en Douane
De voorgestelde maatregelen zijn door de Belastingdienst beoordeeld met een uitvoeringstoets. De maatregelen zijn uitvoerbaar voor de Belastingdienst per 1 januari 2026. De impact voor de uitvoering is gering zoals ook volgt uit de bijgevoegde uitvoeringstoets.