Met de belasting op leidingwater wordt er belasting geheven over de levering van leidingwater, al dan niet van drinkwaterkwaliteit. De belasting kent op dit moment een heffingsplafond van 300 kubieke meter. Dit plafond zorgt ervoor dat gebruikers van leidingwater alleen belasting betalen over de eerste 300 kubieke meter geleverd leidingwater per jaar per aansluiting. Op deze manier werd bij invoering van de belasting bewerkstelligd dat de belasting vooral zou neerslaan bij huishoudens.

Met dit wetsvoorstel wordt primair 1) het heffingsplafond geschrapt, 2) de belastinggrondslag versmald naar water van drinkwaterkwaliteit en 3) de zogenoemde 1.000 klantenregeling (zie hieronder) afgeschaft. Het schrappen van het heffingsplafond zorgt ervoor dat belasting wordt geheven over het volledige waterverbruik. Dit levert structureel € 105 miljoen per jaar op. Ook geeft het gebruikers die nu profiteren van het heffingsplafond een aanvullende prikkel om waterverspilling tegen te gaan. Dat levert naar verwachting een hoeveelheid waterbesparing op van 0 tot 25 miljoen kubieke meter water per jaar.125 Verder draagt het beprijzen van enkel hoogwaardig gezuiverd water, hier gericht op water van drinkwaterkwaliteit, bij aan de inzet voor het kabinetsuitgangspunt «het juiste water voor het juiste gebruik». Tot slot leidt de afschaffing van het heffingsplafond in combinatie met het versmallen van de grondslag tot een vereenvoudiging van de belasting op leidingwater. Momenteel bestaat er een teruggaafregeling voor verbruikers van leidingwater die leidingwater geleverd hebben gekregen van verschillende leveranciers en die daarbij, als gevolg van het heffingsplafond, meer belasting op leidingwater in rekening gebracht hebben gekregen dan wanneer zij van één leverancier geleverd hadden gekregen. Deze teruggaafregeling wordt met de voorgestelde wetswijzigingen overbodig, en wordt als onderdeel van het wetsvoorstel afgeschaft.Daarnaast treedt er vereenvoudiging op als gevolg van het overbodig worden van maatregelen op het gebied van het heffingsplafond rondom clustering126. De heffing wordt door afschaffing van het plafond een vlakke heffing met één tarief wat de eenvoud sterk ten goede komt.

Tegengaan van verspilling van zoetwater is de goedkoopste en duurzaamste manier om bij te dragen aan de beschikbaarheid hiervan, ook in de toekomst. Schoon drinkwater (van hoogwaardige zuivering) is van levensbelang voor mensen, dus dan moet het ook beschikbaar en betaalbaar blijven. Het kabinet heeft als uitgangspunt: «het juiste water voor het juiste gebruik»127. Dit betekent dat het doel bepaalt welk water gebruikt wordt. Drinkwater, met de hoogste kwaliteit, wordt dan gebruikt om te drinken. Een bedrijf koelen doe je met oppervlaktewater. Op dit moment is de prijs van water zeer laag en in sommige gevallen zelfs nihil. Dat zorgt voor weinig bewustzijn hoe met water wordt omgegaan, en het geeft geen prikkel om verspilling van schaars water te voorkomen. Beprijzen kan dienen als instrument om waterbewustzijn te vergroten, waarmee indirect ook verspilling wordt tegengegaan. Om het juiste water voor het juiste gebruik te stimuleren, is het wenselijk dat water met een hogere kwaliteit ook een hogere prijs heeft. Voor drinkwater geldt de hoogste prijs. Grond- en oppervlaktewateronttrekkingen zijn nu zeer goedkoop of zelfs gratis.

Het kabinet stelt primair vanwege de budgettaire effecten voor het heffingsplafond af te schaffen. Door stapsgewijs het heffingsplafond aan te scherpen door een verhoging in 2026 voorafgaand aan afschaffing in 2027 stelt het kabinet grote waterverbruikers in staat om, waar mogelijk, tijdig te investeren in waterbesparende maatregelen en zo een lastenverhoging te beperken. Dit betekent: ophoging van het heffingsplafond tot 50.000 kubieke meter per 2026 en afschaffing van het heffingsplafond per 2027.

Afschaffing 1.000 klantenregeling en grondslagversmalling tot water van drinkwaterkwaliteit

Het kabinet acht het noodzakelijk de afschaffing van het heffingsplafond gepaard te laten gaan met i) afschaffing van de zogenoemde 1.000 klantenregeling en ii) versmalling van de belastinggrondslag van de belasting op leidingwater.

Op dit moment betreft de belastinggrondslag van de belasting op leidingwater al het water dat via een leiding wordt geleverd. Het gaat dan om water van drinkwaterkwaliteit, maar bijvoorbeeld ook om water van mindere kwaliteit dat wel via leidingen wordt geleverd: zoals via een leiding geleverd rivierwater, water dat al eens gebruikt is en gezuiverd rioolwater. In de praktijk wordt het meeste van dit water van mindere kwaliteit dan drinkwater echter niet belast. Dat komt enerzijds door het bestaande heffingsplafond, en anderzijds door artikel 14, tweede lid, Wbm. Dit artikellid zorgt er voor dat leveranciers die leveren aan minder dan 1.000 aansluitingen via een gesloten distributienet niet belastingplichtig zijn voor de belasting op leidingwater (hierna: 1.000 klantenregeling). De 1.000 klantenregeling beperkt het aantal belastingplichtigen voor de belasting op leidingwater op dit moment tot de tien Nederlandse drinkwaterbedrijven en dat vergemakkelijkt de uitvoerbaarheid.

Met de in dit wetsvoorstel voorgestelde afschaffing van het heffingsplafond wordt de 1.000 klantenregeling onhoudbaar. Door afschaffing van het heffingsplafond kunnen grote fiscale verschillen ontstaan tussen partijen die water geleverd krijgen van een «reguliere» leverancier van water (zijnde een leverancier met minstens 1.000 klanten), ten opzichte van een leverancier met minder dan 1.000 klanten. De «reguliere» leveranciers gaan met afschaffing van het heffingsplafond over het gehele belaste watergebruik belastinggrondslag belasting betalen, terwijl leveranciers met minder dan 1.000 klanten bij een gelijk watergebruik als bij «reguliere» leveranciers, geen belasting betalen. Dit raakt aan het fiscale gelijkheidsbeginsel waarbij gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden, en leidt ook tot een staatssteunrisico. Het kabinet kiest er daarom voor de 1.000 klantenregeling af te schaffen.

Het afschaffen van de 1.000 klantenregeling gaat gepaard met een vijftal nadelen die een oplossing vereisen. Ten eerste leidt afschaffing tot een forse stijging van het aantal belastingplichtigen: van 10 drinkwaterbedrijven tot, volgens een voorzichtige eerste schatting, gevarieerde, lastig te identificeren groep van 250–300 belastingplichtigen. Dat leidt tot een verminderde handhaafbaarheid van de belasting op leidingwater. Ten tweede zet afschaffing van deze regeling een rem op hergebruik van water. Leveringen van door partij A reeds gebruikt water naar partij B die het water nog eens nuttig kan gebruiken, zijn door de 1.000 klantenregeling nu onbelast. Afschaffing van de regeling leidt ertoe dat deze wenselijke leveringen, die plaats vinden via kleine netwerken van minder dan 1.000 aansluitingen, wel zullen worden belast. Dit verkleint de prikkel tot het toepassen van dit soort hergebruik. Ten derde kan afschaffing van de 1.000 klantenregeling samen met afschaffing van het heffingsplafond problematisch zijn voor de concurrentiepositie van een beperkte groep grootverbruikers van met name water van lage kwaliteit. Dit waterverbruik is op dit moment onbelast door de 1.000 klantenregeling. Daarbij gaat het vaak om grote hoeveelheden water, zoals de grootschalige inzet van koelwater. Het gaat dan om grote hoeveelheden water die belast gaan worden, die daarna zonder reinigingsprocedé weer terug in de rivier geloosd mogen worden. Er is met de huidige regelgeving rondom de inzet van koelwater geen fiscale prikkel nodig om dit waterverbruik te ontmoedigen. Ten vierde leidt afschaffing van de 1.000 klantenregeling er in de praktijk toe dat hoog- en laagwaardig gezuiverd water gelijk wordt belast. Dit staat op gespannen voet met het kabinetsuitgangspunt «het juiste water voor het juiste verbruik». Zoals hiervoor uiteengezet leidt de 1.000 klantenregeling er in de praktijk toe dat water van lagere kwaliteit niet belast wordt. Afschaffing van de regeling zou ertoe leiden dat water dat geleverd wordt via leidingnetwerken met minder dan 1.000 klanten wel belast gaat worden, en op hetzelfde niveau als drinkwater. De wens is juist om via een prijsprikkel te bewerkstelligen dat, daar waar mogelijk, water van lagere kwaliteit wordt gebruikt in plaats van drinkwater.

Oplossing voor de eerste vier genoemde nadelen is het verkleinen van de belastinggrondslag tot water van drinkwaterkwaliteit. Alleen de tien Nederlandse drinkwaterbedrijven leveren aan meer dan 1.000 klanten. Andere bedrijven die water van niet-drinkwaterkwaliteit leveren, leveren altijd aan minder dan 1.000 klanten. Dit maakt de 1.000 klantenregeling namelijk overbodig. Het risico op mogelijke verplaatsing van bedrijven, die tevens grootverbruiker zijn van water, naar het buitenland wordt hiermee beperkt. Naar verwachting zal het afschaffen van de 1.000 klantenregeling in combinatie met het versmallen van de belastinggrondslag geen budgettaire effecten hebben.

Bij de raming voor het afschaffen van het heffingsplafond is rekening gehouden met een zeer lage prijselasticiteit van – 0,15 op basis van het rapport «Verkenning beprijzen watergebruik» van Witteveen en Bos128. Het verbruik van leidingwater door huishoudens valt momenteel al volledig onder het heffingsplafond waardoor bij het verhogen van het heffingsplafond alleen rekening wordt gehouden met de prijselasticiteit voor bedrijven. Daarnaast is uitgegaan van een kostprijs van water zonder de belasting op leidingwater van € 1,56 op basis van voornoemd rapport129. Hierdoor zal de prijs van water dat na de verhoging van het heffingsplafond ook wordt belast stijgen met 27%. Dit resulteert in een afname in de grondslag van 4% op basis van de prijselasticiteit.

Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

De voorgestelde maatregel heeft primair een budgettair doel. De verwachting is dat de maatregel de beoogde opbrengst zal behalen waarmee de maatregel doeltreffend is. Het onderzoek van Witteveen en Bos130 concludeert dat het afschaffen van het heffingsplafond voor de meeste bedrijven een beperkte impact heeft. Hierdoor is de negatieve impact van de voorgestelde maatregel op bedrijven beperkt waardoor dit een doelmatige maatregel is om de beoogde budgettaire opbrengst te behalen. De impact voor een kleine groep grootverbruikers wordt daarnaast verkleind door het versmallen van de heffingsgrondslag. Daarnaast geeft het stapsgewijs afschaffen van het heffingsplafond bedrijven de tijd om te investeren in waterbesparende maatregelen, zonder grote lastenstijgingen op korte termijn. Dit verkleind de negatieve impact van de voorgestelde maatregel op bedrijven waarmee het bijdraagt aan de doelmatigheid van de maatregel. Tot slot leidt de maatregel tot een vereenvoudiging van de belasting op leidingwater. Dat vergroot de doelmatigheid van de uitvoering. De prikkel om water te besparen die uitgaat van de maatregel is beperkt. In 2031 wordt de belasting op leidingwater geëvalueerd. Hierin zal ook de doelmatigheid en doeltreffendheid van het afschaffen van het heffingsplafond, het wijzigen van de heffingsgrondslag en het afschaffen van de 1.000 klantenregeling worden geëvalueerd.

Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Dienst Toeslagen en Douane

Ophoging van het heffingsplafond is uitvoerbaar per 1 januari 2026. Verkleining van de heffingsgrondslag en afschaffing van de 1.000 klantenregeling zijn uitvoerbaar per 1 januari 2027. De afschaffing van het heffingsplafond in combinatie met een versmalling van de belastinggrondslag leidt tot een vereenvoudiging van de belasting op leidingwater: een vlakke heffing met één tarief.