In het Hoofdlijnenakkoord is afgesproken om per 2028 een circulaire polymerenheffing in te voeren. Onderzoeksbureau Trinomics heeft in opdracht van het kabinet de beleidseffecten hiervan nader in kaart gebracht.131 Vanwege de verwachte weglekeffecten is gebleken dat de budgettaire doelstelling niet kan worden gerealiseerd en er een beperkte impuls aan de circulaire economie wordt gegeven. Het kabinet heeft besloten om een polymerenheffing niet in te voeren. Hiermee komt het kabinet tegemoet aan de zorgen uit de sector over de gevolgen van een polymerenheffing op de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie en het polymeerverwerkende midden- en kleinbedrijf.
Het niet invoeren van een polymerenheffing leidt tot een budgettaire derving van € 567 miljoen. vanaf 2028 (prijspeil 2025). Het kabinet stelt daarom de volgende alternatieve maatregelen voor binnen de CO2-heffing industrie en de afvalstoffenbelasting om deze resulterende derving te dekken:
-
A) Hervormingen binnen de afvalstoffenbelasting. Hierbij wordt de vrijstelling voor zuiveringsslib afgeschaft (per 2027) en een apart tarief voor storten-met-ontheffing geïntroduceerd (per 2029). De hervormingen staan als eerste beschreven bij het onderdeel «hervormingen afvalstoffenbelasting»;
-
B) Inzetten budgettaire terugsluis opbrengst CO2-heffing voor afvalverbrandingsinstallaties (AVI);
-
C) Een technische invulling bestaande uit een generieke verhoging van de afvalstoffenbelasting (de toelichting staat beschreven bij onderdeel «generieke tariefsverhoging afvalstoffenbelasting»); en de aanscherping van de CO2-heffing voor afvalverbrandingsinstallaties (tarief naar 295 euro/ton CO2 in 2030, afbouw van de AVI-correctiefactor vanaf 2030 naar 0 in 2033, handel in dispensatierechten wordt beperkt tot afvalverbrandingsinstallaties onderling). Dit staat beschreven bij het onderdeel «CO2-heffing industrie» (paragraaf 5.20).
Het kabinet heeft aangegeven nadrukkelijk open te staan voor alternatieve dekking binnen het circulaire domein. In de beschrijving van de maatregelen in het algemeen deel van de toelichting van de CO2-heffing industrie en afvalstoffenbelasting is gemarkeerd welke maatregelen een «technische invulling» betreffen. Vanuit de afvalsector zijn zorgen geuit over de gevolgen van de in dit voorstel opgenomen maatregelen. Naar aanleiding hiervan is een Werkgroep afvalsector ingericht, die onder meer de opdracht krijgt om te komen tot een lijst van opties voor uitwerking van (alternatieven voor) de lastenverzwarende maatregelen binnen het domein van afvalverwerking. Deze alternatieve voorstellen zullen door het kabinet in het voorjaar 2026 worden gewogen en het kabinet zal bezien of het in dit wetsvoorstel opgenomen pakket aan maatregelen voor de afvalsector moet worden aangepast.
Hervormingen afvalstoffenbelasting
De afvalstoffenbelasting zal hervormd worden door middel van het afschaffen van de vrijstelling voor zuiveringsslib en de introductie van een apart tarief voor storten-met-ontheffing. Voor de hervorming van de afvalstoffenbelasting zijn diverse andere maatregelen bekeken. Zo is binnen de afvalstoffenbelasting gekeken naar de mogelijkheid om ruwe bodemas, in combinatie met een vrijstelling voor reinigingsresidu, op te nemen in de heffingsgrondslag. Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat deze maatregel ondoeltreffend en ondoelmatig is en heeft deze derhalve niet doorgevoerd. Ook is gekeken om een vrijstelling voor recyclingresidu te introduceren, maar bleek dit, onder meer omdat recyclingresidu niet als een afzonderlijke afvalstroom wordt geregistreerd, nu niet uitvoeringstechnisch haalbaar. Daarnaast is gekeken naar de mogelijkheid of in een AVI afgevangen CO2 onderdeel gemaakt kan worden van de heffingsgrondslag. Hoewel het mogelijk is en zou leiden tot een hogere effectiviteit op de doelstelling van de afvalstoffenbelasting om verbranding te ontmoedigen, heeft het kabinet besloten deze maatregel niet door te voeren met het oog op de voor de klimaatdoelen benodigde investeringen in CO2-afvanginstallaties. Daarnaast heeft het kabinet naar alternatieven buiten de afvalstoffenbelasting gezocht. Naast de eerdergenoemde polymerenheffing heeft het kabinet door Ecorys132 onderzoek laten doen naar een plasticbelasting op productniveau. Vanwege door de Belastingdienst geuite zorgen over de handhaafbaarheid en daarmee uitvoerbaarheid van een dergelijke belasting, heeft het kabinet besloten deze op dit moment niet in te voeren.
Additioneel tarief voor storten-met-ontheffing
In de afvalstoffenbelasting wordt een apart tarief geïntroduceerd voor het storten van afval met ontheffing. Dit moet oneigenlijk gebruik van storten-met-ontheffing tegengaan en daarmee een milieueffect sorteren. Momenteel bestaat binnen de afvalstoffenbelasting één tarief voor het storten van afval, gelijk aan het tarief voor verbranden van afval. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om vanaf 2029 een verhoogd tarief toe te passen voor storten-met-ontheffing. In Nederland geldt een stortverbod voor een groot aantal afvalstoffen. Dit is vastgelegd in de Wet milieubeheer en het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, waarin expliciet is opgenomen voor welke afvalstoffen dit verbod geldt. Op verzoek van degene die een stortplaats exploiteert, kunnen gedeputeerde staten ontheffing van het stortverbod verlenen als er geen andere verwerkingsmogelijkheden zijn. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij een gebrek aan verbrandingscapaciteit bij AVI’s. Dit leidde in 2022 tot 323 kiloton met ontheffing gestort afval, ten opzichte van ongeveer 1.400 kiloton gestort afval waarvoor geen ontheffing nodig is. Een door gedeputeerde staten afgegeven ontheffing moet een opschortende voorwaarde bevatten. Deze opschortende voorwaarde maakt de ontheffing ongeldig als er alsnog capaciteit beschikbaar is bij één of meerdere installaties die dit afval anders kunnen verwerken dan storten.
Er is landelijk gezien voldoende verbrandingscapaciteit om al het brandbare afval dat in Nederland ontstaat te verwerken bij een Nederlandse AVI. In de Beleidsvisie afvalverbranding in 2030 en richting 2050 is aangetoond dat deze overcapaciteit structureel is. Met inachtneming van import en export van in een AVI te verbranden gemengd stedelijk afval, zonder rekening te houden met een buffer voor het opvangen van calamiteiten, komt de overcapaciteit uit op ongeveer 800 kiloton. Dit is ruim voldoende om stort van brandbare afvalstoffen te voorkomen.
In een recente evaluatie van de afvalstoffenbelasting133 is gesuggereerd dat partijen in de afvalketen oneigenlijk gebruik zouden kunnen maken van de regels om afval waarvoor een stortverbod geldt, via een ontheffing toch te laten storten. Dit kan zich voordoen wanneer storten goedkoper is dan verbranden. Dat zal richting 2030 met grote waarschijnlijkheid het geval zijn: de CO2-heffing industrie, die van toepassing is op het verbranden van fossiel afval zal dan, uitgaande van lopend- en voorgenomen beleid, gestegen zijn tot € 295 per ton.
Een extra prijsprikkel voor de ontdoener van afvalstoffen kan ervoor zorgen dat deze de zoektocht naar beschikbare verbrandingscapaciteit intensiveert en het onnodig storten van brandbaar afval wordt voorkomen. In voorkomende gevallen is op dit moment storten met ontheffing goedkoper dan alternatieve, minder milieubelastende, afvalverwerking. Dit vindt het kabinet onwenselijk.
Het kabinet stelt daarom voor een apart belastingtarief voor storten-met-ontheffing te introduceren, dat € 10 per 1.000 kilogram hoger ligt dan het effectieve tarief voor verbranden. Dit moet oneigenlijk gebruik van storten-met-ontheffing tegengaan en daarmee een milieueffect sorteren. Ook levert het een budgettaire opbrengst op.
Voor deze maatregel geldt dat die niet behoort tot de technische invulling. Het kabinet is dus niet voornemens deze maatregel bij Voorjaarbesluitvorming 2026 te wijzigen.
Afschaffing vrijstelling zuiveringsslib
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om de vrijstelling voor zuiveringsslib in de afvalstoffenbelasting per 2027 te laten vervallen. Deze vrijstelling heeft een negatief oordeel gekregen in de recente evaluatie van de afvalstoffenbelasting uit 2024, omdat het niet bijdraagt aan de gestelde milieudoelstelling en de vrijstelling geen helder doel kent. Zuiveringsslib is een bijproduct van waterzuiveringsprocessen. Zuiveringsslib wordt in de meeste gevallen thermisch of biologisch gedroogd en vervolgens in speciale slibverbrandingsinstallaties verbrand. Over zuiveringsslib dat wordt aangeboden bij speciale slibverbrandingsinstallaties is geen afvalstoffenbelasting verschuldigd. Bij deze speciale slibverbrandingsinstallaties worden technieken toegepast om grondstoffen, zoals fosfaat en stikstof, terug te winnen. Door de Unie van Waterschappen is erop gewezen dat deze technieken nog niet voldoende zijn ontwikkeld om op grote schaal toe te passen. Er is op korte termijn dan ook weinig milieuwinst te verwachten van de maatregel. Mogelijk kunnen de technieken om grondstoffen uit slib terug te winnen in de toekomst verder worden ontwikkeld. Door het laten vervallen van de vrijstelling wordt de ontwikkeling van nieuwe technologieën niet belemmerd vanuit fiscale wetgeving.
Een kleine fractie van het zuiveringsslib wordt aangeboden bij AVI’s om daar te worden verbrand. Door het vervallen van de vrijstelling voor zuiveringsslib, zullen AVI’s over het verwerken van dit slib afvalstoffenbelasting moeten afgedragen. Bij AVI’s worden geen grondstoffen, zoals fosfaat en stikstof, gewonnen uit zuiveringsslib.
Daarnaast wordt vanuit Nederland zuiveringsslib overgebracht om buiten Nederland te worden verbrand. Voor zover het zuiveringsslib wordt verwerkt in een buitenlandse inrichting, waarin ook huishoudelijk afval, gemengd bedrijfsafval en gemengd sorteerresidu mag worden verbrand, zal afvalstoffenbelasting verschuldigd zijn als gevolg van dit voorstel. Echter, ook in het buitenland wordt het grootste gedeelte zuiveringsslib verwerkt in speciale slibverbrandingsinstallaties of in industriële ovens en hierover blijft geen afvalstoffenbelasting verschuldigd.
De verwachting is dan ook dat slechts een klein gedeelte van het zuiveringsslib onder de heffing komt te vallen als gevolg van de voorgestelde maatregel. Dit komt doordat het nu al de voorkeur geniet om zuiveringsslib bij een speciale slibverbrandingsinstallatie aan te bieden, in plaats van een AVI. Ook bij overbrenging van zuiveringsslib naar het buitenland is de verwachting dat dit slib grotendeels verbrand zal worden bij buitenlandse speciale slibverbrandingsinstallaties of andere inrichtingen waarbij geen afvalstoffenbelasting verschuldigd is.
Ook voor deze maatregel geldt dat die niet behoort tot de technische invulling. Het kabinet is dus niet voornemens deze maatregel bij Voorjaarbesluitvorming 2026 te wijzigen.
Generieke tariefverhoging
Met dit wetsvoorstel wordt het tarief van de afvalstoffenbelasting verhoogd van € 39,70 per ton afval naar € 90,21 per ton afval in 2028 tot structureel € 113,81 per ton afval vanaf 2035 (prijspeil 2025) In de Voorjaarsbesluitvorming 2025 is door het kabinet afgesproken dat de beoogde opbrengsten voor de introductie van een polymerenheffing op andere wijze wordt ingevuld. Deze maatregelen bestaan deels uit de hierboven beschreven maatregelen in de afvalstoffenbelasting alsmede de maatregel om de terugsluis naar het Klimaatfonds van de opbrengsten van de CO2-heffing industrie af te schaffen voorzover deze van AVI’s afkomstig zijn. De terugsluis naar het Klimaatfonds van de opbrengsten van de CO2-heffing industrie geldt eveneens niet als technische dekking.
Ter dekking van het restant van de begrote opbrengsten van € 567 miljoen stelt het kabinet voor om het tarief van de afvalstoffenbelasting te verhogen en het tarief van de CO2-heffing industrie voor AVI’s op te hogen. Dit betreft vooralsnog een technische dekking. In paragraaf 5.20 wordt de verhoging van het tarief van de CO2-industrie voor AVI’s beschreven.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
Het doel van de voorgestelde aanpassingen in de afvalstoffenbelasting is tweeledig: 1) het genereren van een budgettaire opbrengst; en 2) het beperken van milieuvervuiling.
In algemene zin is in de evaluatie van de afvalstoffenbelasting134 geconcludeerd dat de afvalstoffenbelasting zelf zeer doeltreffend is in het genereren van inkomsten voor het Rijk, en een financieel doelmatig instrument is. Bij de raming is rekening gehouden met de gedragseffecten die door deze maatregel worden veroorzaakt. De verwachting is dat door de maatregelen minder afval in Nederland wordt verbrand en gestort, waardoor de grondslag voor de afvalstoffenbelasting daalt. Tegelijkertijd stijgt het tarief, dat deze gedragsverandering veroorzaakt, waardoor de opbrengsten stijgen. Het effect op de opbrengst van deze tariefstijging is naar onze inschatting groter dan de daling van de grondslag. De beoogde opbrengsten worden gerealiseerd met slechts een beperkte aanpassing van wet- en regelgeving en een beperkte impact op de uitvoering. Daarmee is deze maatregel vanuit budgettair perspectief doeltreffend en doelmatig.
Met het laten vervallen van de vrijstelling voor zuiveringsslib wordt opvolging gegeven aan de aanbeveling uit de evaluatie van de afvalstoffenbelasting, waarin deze regeling als ondoelmatig en ondoeltreffend is beoordeeld.
Door het introduceren van een verhoogd tarief voor storten-met-ontheffing, beoogt het kabinet om een positieve prijsprikkel te geven om brandbare afvalstoffen zoveel mogelijk te verbranden in plaats van te storten. De maatregel is daarvoor doeltreffend. Daarnaast geldt dat stortplaatsen al een verplichting hebben om de afvalstoffen, die met ontheffing worden gestort, te registreren. Voor het vaststellen van de heffingsgrondslag voor het verhoogde tarief voor storten-met-ontheffing kan hierop worden aangesloten. De introductie van een verhoogd tarief voor storten-met-ontheffing is hiermee zowel op haar budgettaire als op haar milieudoelstelling doeltreffend en doelmatig.
De maatregelen, die zien op tariefsverhoging van de afvalstoffenbelasting, leiden tot hogere kosten voor afvalverwerking en zullen op termijn hoogstwaarschijnlijk resulteren in hogere poorttarieven. Dit geeft afvalontdoeners een prikkel het aanbod van te verbranden of te storten afval te verminderen. Dit is een wenselijk effect dat bijdraagt aan een circulaire economie. Daarnaast is de kans aannemelijk dat de verhoogde poorttarieven ervoor zorgen dat de import van afval naar Nederland aanzienlijk zal verminderen. Dit beschouwt het kabinet als een wenselijke ontwikkeling, in lijn met de Beleidsvisie Afvalverbranding in 2030 en richting 2050. Het maatregelenpakket zorgt naar verwachting voor een afvalreductie van 1,2 Mton verbrand afval, 0,2 Mton gestort afval en een emissiereductie van 1,2 Mton CO2-uitstoot waarvan 0,4 Mton fossiel. Daarnaast zorgt dit maatregelenpakket voor een afname in de grondslag voor storten-met-ontheffing van 0,08 Mton (24%) door zowel een afname van het aanbod als een verschuiving van de grondslag naar verbranden. De afvalreductie is gebaseerd op de prijselasticiteiten uit de evaluatie afvalstoffenbelasting en het onderzoek van Trinomics naar de impact van dit maatregelenpakket. De maatschappelijke milieuschade van lokale uitstoot van alle Nederlandse AVI’s is in de Beleidsvisie afvalverbranding in 2030 en richting 2050 becijferd op € 24 tot € 62 miljoen per jaar, exclusief het effect van kooldioxide, stikstof en PFAS. De stoffen met de meeste lokale milieuschade zijn fijnstof, methaan, zwaveloxiden en kwik- en loodverbindingen. Veel schadelijke uitstoot wordt reeds beperkt met rookgasreiniging en waterzuivering, en AVI’s voldoen over het algemeen aan hun milieuvergunning. Desalniettemin zal een volumeafname de milieuschade beperken.
Vanuit de afvalsector zijn zorgen geuit over lastenverzwaringen en het risico op export hierdoor, dit staat verder beschreven onder het kopje «Grenseffecten» (paragraaf 7). Vanuit de recyclingsector zijn zorgen geuit dat de maatregelen zullen leiden tot een kostprijsverhoging van hun activiteiten. Residu dat ontstaat in het recyclingproces wordt uiteindelijk ook ter verwijdering aangeboden aan een AVI en hiervoor worden recyclebedrijven geconfronteerd met de verhoogde poorttarieven. Tegelijkertijd ontstaat een hogere betaalbereidheid voor recycling als verbranden van afval relatief duurder wordt. Het daadwerkelijke gebruik van recycling in Nederland is hierdoor echter niet gegarandeerd omdat de keuze voor recycling ook van andere factoren afhangt, met name de beschikbaarheid van technologie en de vraag naar de gerecycleerde materialen. De verwachting uit de impactanalyse van Trinomics is dat deze hogere betaalbereidheid niet opweegt tegen de kostprijsverhoging en de verminderde import van recyclebaar materiaal bij de business case voor recycling in Nederland. Daarmee verwacht het kabinet dat deze maatregel een negatief effect heeft op de recyclingindustrie en daarmee de doelmatigheid en doeltreffendheid van deze maatregel in het stimuleren van de circulaire economie beperkt.
Het kabinet beoordeelt de tariefverhoging in de afvalstoffenbelasting als doeltreffend en doelmatig in haar budgettaire doelstelling en als beperkt doeltreffend en beperkt doelmatig in haar bijdrage aan de circulaire economie.
Door het kabinet is onderzoek laten doen naar alternatieven om de beoogde opbrengsten binnen het circulaire domein op te halen, zoals een polymerenheffing en een plasticbelasting op producten. Uit deze onderzoeken zijn geen geschikte alternatieven naar voren gekomen die zowel uitvoerbaar zijn als de budgettaire en milieudoelstelling behalen. Het kabinet staat open voor alternatieven voor de technische dekking en heeft hiervoor onder meer de Werkgroep afvalsector ingericht.
De afvalstoffenbelasting is recent geëvalueerd. Conform het reguliere evaluatieritme van fiscale instrumenten wordt de afvalstoffenbelasting periodiek geëvalueerd.
Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Dienst Toeslagen en Douane
De verhoging van de tarieven in de afvalstoffenbelasting is voor de Belastingdienst een parameterwijziging. De introductie van een apart tarief voor storten-met-ontheffing vergt aanpassing van het aangiftebiljet. Deze aanpassing kan voor de invoeringsdatum van 2029 worden gerealiseerd. Het vervallen van de vrijstelling voor het verbranden van zuiveringsslib leidt tot een beperkte complexiteitsreductie.