Algemene doelstelling

Het bereiken van een circulaire economie in 2050.

Samenvatting budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel is een samenvatting opgenomen van de totale verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van dit artikel. De onderverdeling naar de financiële instrumenten is opgenomen in de totaal tabel van de budgettaire gevolgen van beleid.

Rol en verantwoordelijkheid

In onderstaande tabel is een overzicht en toelichting opgenomen op de rol en verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat bij Circulaire Economie. Voor een nadere toelichting op de verschillende typologieën stimuleren, regisseren, financieren en (doen) uitvoeren wordt verwezen naar de leeswijzer.

Beleidsinformatie

Samenhang doelstelling en meetbare gegevens

In een circulaire economie gaan we zuinig en slim om met grondstoffen en producten. We gebruiken minder grondstoffen doordat we minder producten gebruiken en producten langer gebruiken. Gebruikte grond­ stoffen zetten we weer in voor nieuwe producten. Ook kiezen we grond­ stoffen die steeds weer aan te vullen zijn. Voor een circulaire economie zijn ambitie, heldere regels, circulair ondernemerschap en een omslag in het denken en doen nodig.

Deze vier knoppen zijn voor de circulaire economie opgenomen als subdoelstellingen die bijdragen aan het realiseren van de algemene doelstelling van volledige circulariteit in 2050. Met een circulaire economie in 2050 bouwen we aan een economie die sterker, veerkrachtiger en waardevoller wordt naarmate ze circulairder wordt. Het effect is dan ook dat we het verdienvermogen van de Nederlandse economie versterken.

In het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE, Kamerstukken II 32852, nr. 225) en de actualisatie hiervan die in de tweede helft van 2025 aan de Kamer wordt verzonden, is de Kamer geïnformeerd over de beleidsinzet en maatregelen van het kabinet. Het kabinet wil in 2050 een volledig circulaire economie hebben gerealiseerd en heeft het PBL gevraagd om over de voortgang te rapporteren. Het PBL doet dit met de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER), die eens in de twee jaar verschijnt en in samenwerking met andere kennisinstellingen wordt gemaakt. In de ICER van 2025 (bijlage bij Kamerstukken II 32852, nr. 352 ) is geconcludeerd dat het onwaarschijnlijk is dat met het huidige bestaande beleid de algemene doelstelling wordt gehaald.

De samenhang tussen de doelstellingen en de meetbare gegevens is onderstaand weergegeven. Deze doelenboom loopt vooruit op de concretisering van de nationale doelen zoals die opgenomen zullen worden in de actualisatie van het NPCE. Deze kunnen dan ook nog wijzigen als gevolg van de (politieke) discussie.

SPECIFIEKE DOELSTELLING 1: Het grondstoffengebruik voor de Nederlandse productie en consumptie wordt zodanig teruggebracht dat het binnen de planetaire grenzen en de daaruit volgende ‘veilige operationele ruimte’ voor Nederland valt.

Voor het realiseren van de specifieke doelstelling zijn drie subdoelstellingen geformuleerd.

Subdoelstelling 1: Vermindering van grondstoffengebruik met 16% in 2035 (t.o.v. 2016).

Het verminderen van grondstoffengebruik kan bereikt worden door af te zien van het produceren of kopen van producten, deze te delen of ze efficiënter te maken (refuse/afwijzen, reduce/verminderen, rethink/ heroverwegen).

De meest voor de hand liggende bijdrage aan het verminderen van grond­ stoffengebruik is afzien van het maken of kopen van producten. Daardoor hoeven grondstoffen immers niet te worden gewonnen of geproduceerd. Voor de hand liggend wil niet zeggen dat het eenvoudig is. Het raakt namelijk aan de belangen van bedrijven, die producten willen verkopen, en aan de behoeften van burgers. De rijksoverheid kan bijvoorbeeld sturen op koopgedrag door middel van accijns en belastingen. Interventies die gericht zijn op minder consumeren, en die niet fiscaal van aard zijn, zitten veelal op het vlak van bewustwording.

Ook het afzien van een product met een korte levensduur en kiezen voor een kwalitatief beter product dat langer meegaat, is een oplossing. Hetzelfde geldt voor het duurder maken van grondstoffengebruik of milieu­ vervuilende diensten.

De rijksoverheid kan maatregelen nemen om burgers tot minder consumeren aan te zetten, zonder producten of diensten (veel) duurder te maken, bijvoorbeeld door waar mogelijk en relevant, te sturen op circulariteit in reeds bestaande subsidieregelingen.

Via opdrachten wordt onder meer door de uitvoeringsorganisaties RVO en RWS gewerkt aan de uitvoering, implementatie en uitwerking van de in het NPCE opgenomen maatregelen.

Een andere manier om grondstoffen te besparen is door het verlengen van de levensduur van  producten, onderdelen en materialen. Dit kan bereikt worden door producten en onderdelen langer en intensiever te gebruiken door hergebruik en reparatie (reuse/hergebruiken, repair/ repareren, refurbish/opknappen). Het circulair ontwerp en de repareerbaarheid van producten beïnvloeden de levensduur ervan. Bijvoorbeeld circulaire ambachtscentra en repaircafés dragen bij aan levensduurverlening. Een circulair ambachtscentrum is een locatie of netwerk waarin partijen zoals milieustraten, kringloopwinkels, reparatiespecialisten, onderwijs en het sociale domein samenwerken aan het verminderen van afvalstromen en het realiseren van hoogwaardig product- en materiaalhergebruik.

Subdoelstelling 2: Vergroten aandeel biotisch en/of secundaire grondstoffen tot 55% in 2035.

Verminderd primair grondstoffenverbruik kan bereikt worden door substitutie van grondstoffen: primaire grondstoffen vervangen door secundaire grondstoffen en duurzame biogrondstoffen die zo hoogwaardig mogelijk toegepast worden, of door andere, meer algemeen beschikbare grondstoffen met een lagere milieudruk (redesign/ herontwerp, recycle). Daarbij valt te denken aan secundaire grondstoffen, biogrondstoffen zoals hout, vlas en suikerbieten

Om dit doel te bereiken wordt de komende periode ingezet op de ontwikkeling, het actief ontsluiten en het gebruik van ontwerpmethodologie, toegepaste kennis en hulpmiddelen, bijvoorbeeld via de subsidieregeling KIA-CE en diverse subsidies voor wetenschappelijk onderzoek van NWO in het kader van KIA-CE en het creëren van (wettelijke) incentives om ondernemers tot circulair ontwerpen aan te zetten. Tevens wordt bijvoorbeeld ingezet op een verplichting tot het gebruik van bepaalde hoeveelheden gerecycled materiaal in Europese regelgeving zoals onder de Europese Ecodesign-verordening. De afgelopen jaren zijn middelen toegekend vanuit het Nationaal Groeifonds voor de financiering van innovaties voor biobased bouwen, productie van biobased plastics, recycling van plastics, circulair ontworpen zonnepanelen en batterijen. Deze programma's lopen de komende 8 tot 10 jaar door.

Subdoelstelling 3: Recycling van grondstoffen (82%) en hoogwaardige recycling van grondstoffen (15%) in 2035.

Hoogwaardige verwerking is de kringloop sluiten door recycling van materialen en grondstoffen, zodat er minder afval wordt verbrand of gestort én er meer hoogwaardig aanbod van secundaire grondstoffen ontstaat (recycle).

Als een product of materiaal wordt weggegooid of afgedankt, hebben we het over afval. De eigenaar wil ervan af. Ook in een circulaire economie, waarin we producten en materialen zo lang mogelijk gebruiken, zal er nog sprake zijn van afval: er zijn altijd producten en materialen die voor de gebruiker geen nut meer hebben en waar hij vanaf wil. We proberen producten zo lang mogelijk in de oorspronkelijke staat en voor hetzelfde doel te gebruiken. Als dat echt niet meer kan, verwerken we de materialen zo goed mogelijk, zodat ze toch weer in een andere hoedanigheid gebruikt kunnen worden. Alleen wanneer recycling vanwege technische of economische redenen niet meer tot de mogelijkheden behoort, zullen we afval verbranden of storten. Dat doen we ook met materialen die vanwege de milieu-impact of vanwege de impact op de volksgezondheid niet geschikt zijn om in te zetten om andere materialen te maken.

Verder wordt onderzocht hoe de kwaliteit van gescheiden huishoudelijke afvalstromen verder kunnen worden verbeterd, hierin wordt onder meer nut en noodzaak van meer standaardisatie meegenomen. Om ervoor te zorgen dat meer grondstoffen in de keten blijven voor recycling en niet worden verbrand of als zwerfvuil in het milieu komen, maken we onder meer gebruik van het instrument uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV). Met de UPV maken we per productgroep producenten verantwoordelijk voor (de kosten van) het inzamelen en recyclen van gebruikte producten.

Via opdrachten wordt onder meer door de uitvoerings­ organisaties RVO en RWS gewerkt aan de uitvoering, implementatie en uitwerking van in het NPCE opgenomen maatregelen, zoals de bijdrage aan RWS voor de werkzaamheden aan de ontwikkeling van het Circulair Materialenplan, als opvolger van het Landelijk Afvalbeheerplan en de UPV’s. Tevens wordt er ingezet op een stimuleringsprogramma ter ontwikkeling en opschaling van recycling.

Meetbare gegevens subdoelstelingen 1, 2 en 3

Het PBL rapporteert tweejaarlijks een groot aantal meetbare gegevens in de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER). De rijkheid van de inhoud van de ICER is terug te vinden via de publicatie zelf (bijlage bij Kamerstukken II 32852, nr. 225). Deze gegevens worden hier daarom niet allemaal weergegeven (bijlage bij Kamerstukken II 32852, nr. 352 ).

Omdat de nationale doelen voor de circulaire economie recent zijn uitgewerkt (en zullen worden opgenomen in het NPCE) zijn nog niet alle gegevens opgenomen over indicatoren voor deze subdoelstellingen. Het PBL zal worden gevraagd hierover in de volgende ICER te rapporteren. Voor het jaarverslag over 2025 wordt nog gerapporteerd over de meetbare gegevens uit de begroting 2025; daarna komen deze te vervallen en worden de nieuwe indicatoren gehanteerd.

Het materiaalgebruik door eindconsumptie van zowel burgers als bedrijven noemen we Direct Material Consumption (DMC). Het materiaalgebruik door de gehele economie, het DMC plus wat er aan materiaal wordt gebruikt dat bestemd is voor de export noemen we de Direct Material Input (DMI). Het verschil is dus dat grondstoffen die worden geëxporteerd wel in de DMI zitten en niet in het DMC. Er is voor gekozen om de DMI als indicator te hanteren voor de subdoelstellingen vermindering van grondstoffen en vervangen van grondstoffen. In deze doelstellingen zijn alleen de fossiele energiedragers meegenomen die in producten worden verwerkt. Fossiele energiedragers die worden ingezet voor energiedoeleinden zijn dus niet meegenomen in de subdoelstellingen en de DMI. In de volgende versie van de ICER wordt hier naar verwachting over gerapporteerd. Dit geldt ook voor de percentages biogrondstoffen en secundaire grondstoffen die worden gebruikt in de economie t.o.v. het totaal aantal grondstoffen bestemd voor producten.

In bovenstaande tabel is de ontwikkeling te zien van het totaal aan afval en het aandeel gerecycled afval. Aan het in kaart brengen van het percentage hoogwaardige recycling van grondstoffen wordt momenteel nog gewerkt.

Beleidsmatige ontwikkelingen

We leven in een tijdperk van transitie. Grondstoffen worden schaarser, geopolitieke spanningen nemen toe, en burgers, bedrijven en overheden worden geconfronteerd met de grenzen van de huidige mogelijkheden. Het kabinet ziet hierin niet alleen de risico’s, maar ook kansen.

In 2023 heeft het kabinet het Nationaal Programma Circulaire Economie vastgesteld (NPCE 2023-2030). In dit programma staan doelen om de transitie naar een circulaire economie te versnellen en een groot aantal maatregelen, veelal toegespitst op specifieke groepen van producten. Het NPCE wordt tweejaarlijks geactualiseerd, in 2025 verschijnt de eerste actualisatie. Waarin onder meer is voortgebouwd op de conclusies van de Integrale Circulaire Economie Rapportage 2025 (ICER) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). In de actualisatie staan een vertaling in concretere doelen, een herziene governance en deels aangescherpte maatregelen. In 2026 geven we de transitie naar een circulaire economie daarmee een nieuwe impuls.

De circulaire economie is slim ondernemen, onafhankelijker worden, grip krijgen op kosten en bouwen aan een sterkere, onafhankelijkere, veerkrachtigere en waardevollere economie.

Het kabinet wil in 2026 ondernemers helpen die circulair ondernemen. Circulair ondernemen opent immers de deur naar nieuwe verdienmodellen, hogere klantwaarde, en een aantrekkelijk werkgeversmerk. Het is de rol van de overheid om condities te scheppen waarin het bedrijfsleven goed kan werken en zo duidelijkheid te creëren.

Via de Europese regelgeving pleit Nederland voor gelijke spelregels en een gelijk speelveld, zodat Nederlandse bedrijven zowel in de Europese context als mondiaal kunnen concurreren op weg naar circulaire ambities. In 2026 zal ook Europese regelgeving in werking treden. Zo zal de Europese Verordening betreffende verpakkingen en verpakkingsafval (verpakkingenverordening) in 2026 in werking treden. En zorgt de Ecodesign Verordening vanaf 19 juli 2026 er voor dat grote bedrijven geen onverkochte kleding, kledingaccessoires – zoals riemen – en schoenen meer mogen vernietigen (voor middelgrote bedrijven gaat dit in vanaf 19 juli 2030).

Een belangrijk instrument is de UPV. De systematiek van UPV’s wordt gemoderniseerd en meer circulair gemaakt.

Belangrijk is bij zowel bestaand als nieuw beleid steeds rekening te houden met de gevolgen van beleid voor de uitvoering. Hiervoor wordt intensief overlegd met partijen in de uitvoering, bedrijfsleven, andere overheden en de inspecties.

Toelichting op de financiële instrumenten

Onderstaand is per artikelonderdeel, zoals opgenomen in de budgettaire tabel, voor het jaar 2026, een toelichting gegeven waarvoor de financiële instrumenten worden ingezet en wie de middelen ontvangt. Alle genoemde uitgaven dragen bij aan de realisatie van specifieke doelstelling 1. De grotere uitgaven worden gekoppeld aan de onderliggende subdoelstellingen.

5. Duurzame productketens (€ 69,7 miljoen)

De volgende financiële instrumenten worden ingezet:

Opdrachten (€ 15,0 miljoen)

• – Uitvoering Duurzame Productketens (€ 2,7 miljoen). Dit betreft de jaarlijkse IenW brede opdracht aan het Nederlands Normalisatie Instituut (NNI) op verschillende beleidsterreinen, waaronder klimaatadaptatie, water en bodem, circulaire economie, luchtkwaliteit en de publicatiereeks gevaarlijke stoffen. De Europese Commissie gaat uit van een model waarbij per lidstaat één nationaal Normalisatie-insituut aangewezen kan worden. Op grond van Verordening 1025:2012 is NEN door De Staat der Nederlanden aangewezen als nationale normalisatie instelling. De kerntaken van NEN zijn het faciliteren van de toegang tot het nationale normalisatieproces voor Nederlandse stakeholders en het faciliteren van de Nederlandse inbreng in Europees (CEN/CENELEC) en mondiaal verband (ISO/IEC). NEN is een stichting zonder winstoogmerk welke als neutrale partij zorgt dat stakeholders tot verschillende typen afspraken, zoals normen, praktijkrichtlijnen (NPR), technische afspraken (NTA) en certificatieschema’s (NCS) kunnen komen. Voor 2026 gaat het om een opdracht van € 2,2 miljoen en draagt bij aan subdoel 1.

• – KF: Circulair doen en gedrag (€ 2,5 miljoen). Dit betreft de middelen die vanuit het Klimaatfonds beschikbaar zijn gesteld voor het bevorderen van circulair doen en gedrag. Het betreft een bedrag van € 2,5 miljoen in 2026 en cumulatief € 10,8 miljoen in de periode 2026 ‒ 2030. Dit betreft opdrachten omtrent duurzaamheid in het onderwijs, de arbeidsmarkt en het uitwerken en uitvoeren van een gedragsstrategie en dragen voornamelijk bij aan subdoel 1.

• – KF: Biobased bouwen (€ 3,0 miljoen). Dit betreft de middelen die vanuit het klimaatfonds beschikbaar zijn gesteld voor het opzetten van ketens van boeren, verwerkende industrie en bouwers voor het opschalen van de beschikbaarheid en toepassing van biobased bouwmaterialen. Het betreft een bedrag van € 3,1 miljoen in 2026 en €2,8 miljoen in 2028 voor onderzoek naar biobased bouwen in de grond, weg, en water (GWW) bouwsector en dragen bij aan subdoel 2.

• – Overige opdrachten (€ 6,9 miljoen). Dit betreft € 5,7 miljoen aan opdrachten aan RWS. Het gaat hier om jaaropdrachten in het kader van de circulaire economie en beleidsondersteuning en advies (BOA). Daarnaast gaat het om € 1,1 miljoen aan opdrachten ter ondersteuning van de circulaire economie bij RVO en een jaarlijkse opdracht van € 0,1 miljoen aan het RIVM.

Subsidies (€ 24,0 miljoen)

• – Subsidies duurzame productketen (€ 11,6 miljoen). De RVO voert namens IenW de volgende subsidieregelingen uit:

  • • Energie & Klimaat Onderzoek en Ontwikkeling (EKOO): Circulaire Economie (€ 1,0 miljoen), welke bijdraagt aan subdoel 1.

  • • Circulaire ketenprojecten (€1,9 miljoen), welke bijdraagt bij aan subdoel 1.

  • • Circulair investeren en opschalen (€ 3,5 miljoen), welke bijdraagt aan subdoel 1 en 3.

  • • Het resterende budget van € 5,2 miljoen wordt besteed aan verschillende begroting- en incidentele subsidies. Hiervoor wordt verwezen naar de tabel begrotingssubsidies.

• – KF: DEI+CE (€ 7,7 miljoen). Dit betreft de middelen die vanuit het Klimaatfonds beschikbaar zijn gesteld voor de continuering van de regeling Demonstratie Energie- en Klimaatinnovatie (DEI+) Circulaire Economie, als onderdeel van het meerjarenprogramma Klimaat 2024. De regeling DEI+ Circulaire economie draagt bij aan en is bedoeld voor het innovatieproject voor de recycling van afval, hergebruik van producten en pilots voor biobased grondstoffen die tegelijkertijd bijdragen aan CO2 reductie. Het betreft € 7,7 miljoen in 2026 en cumulatief €20,7 miljoen in de periode 2027 ‒ 2030. Deze regeling draagt bij aan subdoel 3.

• – KF: Circulair doen en gedrag (€ 2,6 miljoen). Dit betreft de middelen die vanuit het Klimaatfonds beschikbaar zijn gesteld voor het bevorderen van circulair doen en gedrag. Het betreft een bedrag van € 2,6 miljoen in 2026 en cumulatief € 12,9 miljoen in de periode 2027 ‒ 2030. Het betreft de subsidieregeling omtrent duurzame scholenaanpak. Daarnaast betreft het een subsidie ter ontwikkeling van de circullar skills van werkenden. Deze regeling draagt bij aan subdoel 1.

• – KF: Plastics norm (€ 2,0 miljoen). Dit betreft de middelen welke overgekomen zijn vanuit het Klimaatfonds voor subsidieregelingen voor de circulaire plastic hub en het kennisprogramma. Specifiek gaat het om de Subsidieregeling Energie en Klimaatonderzoek en ontwikkeling (EKOO) Circulaire Plastics (€ 2 miljoen). Deze regeling heeft het doel om innovatieve producten of processen te ondersteunen op het gebied van circulaire plastics en draagt bij aan subdoel 1.

• – KF: Biobased bouwen (€ 0,1 miljoen). Dit betreft de middelen welke overgekomen zijn vanuit het Klimaatfonds omtrent Biobased Bouwen. Het betreft de subsidie aan RVO voor het opzetten en uitvoeren van Small Business Innovation Research (SBIR) in het kader van biobased bouwen.

Bijdragen aan (inter-)nationale organisaties (€ 0,05 miljoen).

• – Overige bijdragen (€ 0,05 miljoen). Dit betreft de bijdrage aan de Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) voor de Working Party on Resource Productivity and Waste (WPRPW), welke als doel heeft het vergroenen van huishoudelijk gedrag.

Bijdragen aan ZBO's/RWT's (€ 0,5 miljoen).

• – Overige bijdragen (€ 0,5 miljoen). Dit betreft de bijdrage aan de Stichting Milieukeur (SMK) (€ 0,3 miljoen) voor het uitvoeren van de wettelijke taken ten behoeve van het Ecolabel. Daarnaast wordt een bijdrage verstrekt aan de Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO) (€ 0,2 miljoen) voor overgedragen taken en werkzaamheden.

Wettelijke grondslag subsidieverlening

Op grond van de Algemene wet bestuursrecht geldt dat in het algemeen subsidie wordt verleend op grond van een wettelijk voorschrift. Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat één van de uitzonderingen hierop subsidies vormen waarvan zowel de susidieontvanger als het maximale bedrag in de begroting worden vermeld.

In de tabel budgettaire gevolgen van beleid bij dit beleidsartikel zijn dergelijke subsidieverplichtingen voor het jaar 2025 opgenomen. In bijlage 3 (Subsidieoverzicht) van deze begroting zijn de wettelijke grondslagen hiervoor opgenomen zoals bedoeld in artikel 4.23, derde lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht.

Geschatte budgetflexibiliteit

In onderstaande tabel is van het totaal van de geraamde programma uitgaven inzicht gegeven in het geschatte aandeel juridisch verplicht, bestuurlijk gebonden, beleidsmatig gereser­veerd en nog niet ingevuld/vrij te besteden. In lijn met de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften is voor de juridisch verplichte uitgaven op het niveau van een Financieel Instrument als geheel van het totale artikel een kwalitatieve toelichting opgenomen.

Toelichting

Fiscale regelingen

Naast de in dit begrotingsartikel genoemde instrumenten, zijn er fiscale regelingen die betrekking hebben op dit beleidsterrein. De Minister van Financiën is hoofdverantwoordelijk voor de wetgeving en uitvoering van deze regelingen en voor de budgettaire middelen. In onderstaande tabel is ter informatie het budgettaire belang van deze regelingen vermeld. De cijfers zijn ontleend aan de corresponderende bijlage ‘Fiscale regelingen’ in de Miljoenennota. Voor een beschrijving van de regeling, de doelstelling, verwijzing naar de wettekst, verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie en de ramingsgrond wordt verwezen naar de bijlage bij de Miljoenennota ‘Toelichting op de fiscale regelingen’.