Onderstaand wordt een overzicht gegeven van de mogelijke AER-adviesonderwerpen voor het jaar 2000. De basis voor het werkprogramma vormt een brief van het Ministerie van Economische Zaken (EZ), E/EB/99031118; d.d. 6 mei 1999, waarin suggesties hiervoor worden gedaan. Aan de elementen uit deze brief wordt onder punt 1–5 uitwerking gegeven. De Raad zal prioriteit geven aan deze gevraagde adviezen. Indien voldoende tijd beschikbaar is, zal de Raad zich ook buigen over een door hem zelf toegevoegd onderwerp (punt 6).
Een belangrijk deel van de brandstofinzet en daarmee van de emissies vindt plaats in het verkeer en vervoer. Op energiebesparingsgebied is de betrokkenheid van EZ tot nu toe echter beperkt geweest tot programma's op het gebied van voertuig- en brandstoftechnologie. Op besparingsgebied hebben enige programma's gelopen, bijvoorbeeld ten aanzien van voertuig- en brandstoftechnologie. De mogelijkheden hierbij zijn echter beperkt, gezien de relatief geringe Nederlandse capaciteit in de auto-industrie. Vanuit besparingsoogpunt gaat daarom nu de aandacht eerder uit naar de beïnvloeding van de vraag, bijvoorbeeld via een Energieprestatie voor Vervoer (analoog aan de EPL).
Niettemin is het denkbaar om ook voor de brandstofmix beleidslijnen uit te zetten. Aanzetten daartoe zijn kort geleden gegeven naar aanleiding van het project Brandstofmix. Daarbij zijn uit oogpunt van kosteneffectiviteit en milieu streefcijfers voor inzet in het wegverkeer van verschillende brandstoffen (benzine, diesel, LPG e.d.) aangegeven. Ervaringen in het buitenland (België, Frankrijk) waar eveneens dergelijk beleid werd uitgezet, laten evenwel zien dat het uitvoeren van zo'n strategische visie niet eenvoudig is. Een belangrijk gegeven hierbij is dat de overheid op diverse andere manieren betrokken is bij het wegverkeer, waardoor beleidsbelangen door elkaar kunnen lopen. Zo gaat het hier qua brandstofinzet om een sector waar de overheid financieel gezien (accijnzen) al een sterke sturing uitoefent. Daarnaast spelen overwegingen van mobiliteit (rakend aan beleid van VenW) en milieu (rakend aan beleid van VROM). Daarbij komt dat de overheid zich van nu af aan op energiegebied een andere rol gaat aanmeten.
In het licht van het voorgaande heeft DGE het voornemen de volgende adviesaanvragen voor te leggen:
• Welke beleidsmatige prioriteiten moet EZ stellen in het beleid op het snijvlak van wegverkeer, economie en milieu? Hoe passen deze prioriteiten in de doelstellingen van het energiebeleid?
• Ligt het voor de hand om de strategische visie op de brandstofmix verder te ontwikkelen? Kan de overheid een dergelijke lange termijn visie ook waarmaken?
• Waar liggen uit energieoogpunt de kansen en bedreigingen en bij welke aandachtsgebieden ligt voor EZ vooral een toegevoegde waarde? Dient EZ een rol te spelen in de ontwikkeling van voertuig- en brandstoftechnologie?
Het in het najaar 1999 door het Centrum voor Energiebesparing en Schone Technologie te Delft uit te brengen rapport naar aanleiding van een onderzoek naar het huidige instrumentarium zal mede dienen als aanknopingspunt voor het advies. Omdat de vraagstelling meer op enkele principiële kwesties duidt dan op inhoudelijke uitdieping van de materie, overweegt de Raad over dit onderwerp een briefadvies uit te brengen.
In het Kyoto-protocol zijn zgn. flexibele instrumenten opgenomen. De opties hierbij zijn Joint Implementation (JI), het Clean Development Mechanism (CDM) en verhandelbare emissierechten. Bij JI en CDM gaat het er om dat via projecten in resp. geïndustrialiseerde landen (met name Oost-Europa) en ontwikkelingslanden credits kunnen worden verdiend die kunnen worden ingeboekt op de eigen nationale verplichting tot CO2-reductie. Verhandelbare emissierechten hebben een soortgelijk doel, maar zijn losgekoppeld van specifieke projecten. De Kyoto-afspraken laten over de precieze regels voor deze opties nog veel onduidelijkheid. Dat zal naar verwachting voortduren tot de zesde Conference of Parties die voor het najaar 2000 wordt voorzien.
Verhandelbare emissierechten zijn in het Kyoto-protocol vooral onder VS-invloed ingebracht. In de VS zijn vanaf begin jaren negentig met een dergelijke aanpak gunstige ervaringen opgedaan bij nationale reductie van SO2-emissie. Van Europese en Nederlandse zijde is vooral interesse getoond voor JI. Anticiperend op het daadwerkelijk van kracht worden van JI is in Nederland van 1997–1999 een proefprojectenprogramma opgezet (totaal budget via EZ f 36 en OS f 48 mln). Thans wordt gewerkt aan een gewijzigde aanpak, waarbij via een Europese aanbestedingsprocedure CO2-credits op basis van JI-projecten worden aangekocht. Het voornemen is om eind 1999 de eerste aanbestedingen te doen.
Nederland wil ter uitvoering van de Kyoto-afspraken hoog inzetten op de flexibele mechanismen. Uitgangspunt is dat de helft van de in Kyoto aangegane nationale verplichting via deze instrumenten wordt gerealiseerd. Voordat van effectieve inzet sprake zal zijn moeten nog diverse vragen worden beantwoord. EZ voorziet een adviesaanvraag op twee punten:
• Hoe kan aan JI verder vorm worden gegeven?
• Hoe verhoudt zich dat tot de optie «internationaal verhandelbare emissierechten»?
In dit kader komt dan bijvoorbeeld aan de orde:
• Toepassing van 50% van de flexibele instrumenten in 2008–2012 vereist een snelle start, ook gezien de looptijd van uitvoering van substantiële projecten. Daar zit echter een zeker risico in gezien de nog bestaande onduidelijkheden. De vraag is of het verstandiger is om te wachten dan wel zo snel mogelijk te starten.
• Welke landenstrategie moet worden gevolgd? Moet deze worden gericht op de meer sterke landen als Polen (die hun credits liever niet weggeven) of op de meer zwakke als Rusland (waar het investeringsklimaat minder gunstig is)?
• Zolang er geen ervaring is opgedaan, is onduidelijk wat reële prijzen zijn voor credits. Daadwerkelijke toepassing vereist echter dat prijzen worden ingezet. Hoe kunnen zulke prijzen worden bepaald?
• Een EU-aanbestedingssysteem voor JI brengt met zich mee dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen Nederlandse en EU-bedrijven. In hoeverre is het toch gewenst en mogelijk om mechanismen in te bouwen waardoor het Nederlandse bedrijfsleven hierbij wordt ondersteund?
• Bij de flexibele mechanismen kan een keuze worden gemaakt voor JI, CDM of verhandelbare rechten. Op welk van deze instrumenten moet het accent worden gelegd? Indien voor meerdere instrumenten wordt gekozen, dienen deze dan gelijktijdig of volgtijdelijk te worden aangepakt?
De Raad meent dat dit onderwerp in een breder perspectief moet worden bezien. In dit verband gaat het hem om de vraag of de inzet van het voorgestelde instrumentarium ook daadwerkelijk bij zal kunnen dragen aan een veranderde, meer op duurzaamheid gerichte energiehuishouding, met name in internationaal verband.
Mede naar aanleiding van het rapport van de Verkenningscommissie Energieonderzoek en het advies van de AER uit 1996 heeft EZ in 1998 een nota aan de Kamer uitgebracht over het energieonderzoek in Nederland. De hierin vervatte beleidsuitgangspunten waren echter meer gericht op organisatie en sturing dan op de specifieke inhoud van het onderzoek.
De Raad heeft na zijn onderzoeksadvies diverse malen aandacht gevraagd voor dit onderwerp, onder meer in het advies over het lange termijn energiebeleid. Elementen die in het lange termijn energieonderzoek aan de orde kunnen komen, zijn onder meer de volgende:
• Vooral op het gebied van technisch energieonderzoek heeft Nederland een hoogontwikkelde traditie. Toepasbaarheid van technologie is echter sterk afhankelijk van de mate van vertrouwen die mensen daar in hebben. Daarom moeten er activiteiten worden ontwikkeld om de economische en maatschappelijke kanten van energievraagstukken meer voor het voetlicht te krijgen. Zo zal CO2-afvang en opberging een belangrijke rol in de toekomstige energievoorziening kunnen krijgen, maar investeren in deze techniek heeft pas zin als dit maatschappelijk wordt geaccepteerd.
• De financiering van het energieonderzoek komt zowel van de overheid als van de private sector. In een geliberaliseerde situatie zou er sprake kunnen zijn van minder aandacht voor het lange termijn onderzoek, terwijl de toenemende tendens naar kleinschaligheid wellicht evenmin een stimulering vormt. De keuzes die de overheid maakt, en de criteria die zij daarvoor hanteert worden daardoor steeds belangrijker. De vraag is bijvoorbeeld waar de industriële en onderzoekscompetentie ligt, waar men een onderzoekstraditie wil opbouwen of voortzetten e.d.
• De toenemende internationalisering stelt ook op onderzoeksgebied zijn eisen. Zo moet men als land zelf iets te bieden hebben, als men internationaal een stem in het kapittel wil hebben. Op sommige gebieden komt echter de vraag op of men nog wel zou moeten investeren in producten die toch al elders worden geproduceerd. Daar staat echter grotere kwetsbaarheid tegenover als Nederland afhankelijk wordt van het buitenland voor technische vernieuwingen.
Het voorgaande mondt uit in de door EZ voorziene vragen:
• Wat zou er kunnen gebeuren met het onderzoek in het licht van de liberalisering?
• Hoe groot is het risico dat lange termijn onderzoek een lagere prioriteit krijgt?
• Hoe kijkt het veld aan tegen deze ontwikkelingen (kansen/bedrei- gingen)?
• Is het een probleem om voor R&D afhankelijk te zijn van het buitenland?
• Wat betekent dit alles voor het overheidsbeleid?
• Op welke prioriteiten moet de overheid zich richten?
Gezien de vele onderzoeken in de afgelopen jaren over het energieonderzoek ligt het niet voor de hand om daar nieuw onderzoek aan toe te voegen. De Raad hoopt veeleer aanknopingspunten te vinden bij de opvattingen in het veld en voorziet een aanpak waarin via contact met betrokkenen op onderzoeksgebied (ECN, Kema, EnergieNed, Gasunie, Novem, het Samenwerkingsverband Duurzame Energie, specifieke deskundigen) een antwoord op de gestelde vragen wordt gegeven. Tevens zullen de ervaringen in het buitenland (VK, VS) met de gevolgen van liberalisering daarbij worden betrokken.
De energiesector stuit regelmatig op ruimtelijke ordeningsproblemen. In het verleden betrof dit veelal de ruimtelijke reserveringen voor kolen- of kerncentrales of voor de elektriciteitsinfrastructuur (hoogspanningsverbindingen). De aandacht gaat tegenwoordig meer uit naar problemen bij winning van delfstoffen (Waddengas) en plaatsing van duurzame energie, met name windenergie. In al deze gevallen is er het patroon dat nationale beslissingen weliswaar genomen zijn, maar dat op regionaal of lokaal niveau zgn. NIMBY-weerstand tegen de uitvoering ontstaat (wel steun voor dergelijke projecten, maar niet in de eigen omgeving).
Ten principale is de vraag wat de NIMBY-houding voor de energievoorziening betekent. Dit wordt te meer van belang naarmate duurzame energiebronnen als wind een grotere rol in de energievoorziening moeten gaan spelen. Gelijktijdig onderkent de Raad in zijn advies over de lange termijn energievoorziening dat in de overgang naar een duurzame energievoorziening inzet van schone fossiele energie onontkoombaar zal zijn. Koleninzet is bijvoorbeeld niet uit te sluiten, terwijl in dat verband CO2-afvang en opberging mogelijk eveneens een NIMBY-probleem zal opleveren. EZ noemt als specifieke invalshoek de inzet van duurzame energie. De Raad wenst echter de vraagstelling te verbreden naar de gehele energievoorziening.
Hieraan gekoppeld is de vraag welke de mogelijke remedies zijn. In het advies kunnen diverse opties de revue passeren bijvoorbeeld het bundelen van infrastructuur (en daarmee bundeling van procedures), het geven van compensatie voor nadelige externe effecten, het vergroten van het maatschappelijk draagvlak via voorlichting, het verbeteren en versimpelen van procedures, etc. Tevens zal hierbij aandacht worden geschonken aan het SEV (Structuurschema Elektriciteitsvoorziening. Het SEV vormde het toetsingskader voor de tweejaarlijkse elektriciteitsplannen. Door invoering van de nieuwe Elektriciteitswet komt het tot 2002 lopende SEV echter in een ander daglicht te staan. Eind 1999/begin 2000 zal een verplichte evaluatie van het SEV plaatsvinden. Daarbij kan bijvoorbeeld aan de orde komen of het nog steeds gewenst is om ruimtelijke reserveringen te maken voor kolen- en kerncentrales (met de daarmee samenhangende beperkingen aan de omgeving).
5. Mogelijke onderwerpen n.a.v. Energierapport
Enkele onderwerpen uit het in het najaar van 1999 door EZ uit te brengen Energierrapport zullen zich mogelijk lenen voor nadere advisering door de AER. Thans is nog niet in te vullen of en, zo ja, welke onderwerpen naar voren zullen komen. Te zijner tijd zal worden bezien of deze onderwerpen in het werkprogramma van de Raad kunnen worden ingepast aan de hand van de concrete thema's, actuele ontwikkelingen op energiegebied en de voortgang van het werkprogramma. Advisering zal eventueel in de vorm van briefadviezen geschieden.
6. Gevolgen en uitwerking van de liberalisering en marktwerking in de energiesector
In de Nederlandse energiesector is door de liberalisering en internationalisering van de energiesector een forse dynamiek op gang gebracht. De traditioneel in hoge mate aanbodgerichte nutsbedrijven komen daardoor terecht in een veranderingsproces waar de vraagzijde steeds meer de koers en het tempo zal bepalen via het mechanisme van de vrije markt. Vanuit de Raad is de wens naar voren gekomen om deze gevolgen van de liberalisering nader te bezien, waarbij het met name gaat om de rol van de overheid daarbij.
Een eerste invalshoek bij dit onderwerp is de verhouding tussen grootschalige vs. decentrale energievoorziening. Privatisering en schaalvergroting (energievoorziening als kerntaak ofwel omvorming tot «multi-utility»-bedrijf) komen hierbij aan de orde, evenals het mogelijk samengaan of samenwerking met buitenlandse bedrijven. Gelijktijdig is er ook een omgekeerde tendens waarneembaar, namelijk die naar meer kleinschaligheid, voortkomend uit onzekerheden en risico's door de toenemende complexiteit en dynamiek van de samenleving.
Voor de overheid komen daarbij vragen op als: Welke collectieve waarden en belangen die verband houden met de energievoorziening kan zij overlaten aan de vrije markt? Welke taken en verantwoordelijkheden moeten bij de overheid ressorteren? Indien wordt gekozen voor een beleid met accent op decentrale opwekking, moet worden bezien welke middelen de overheid daarbij ter beschikking staan (zoals tariefstructuren). Voorts kan de overheid voor dilemma's komen te staan. Weegt de maatschappelijke ondersteuning van een decentrale energievoorziening voldoende op tegen verlies van eventuele schaalvoordelen die in een internationaliserende markt belangrijker kunnen worden? Hoe verhoudt bevordering van decentrale schaal zich tot de situatie met een infrastructuur die mogelijk in handen komt van grootschalige private bedrijven? Kan de overheid zich terugtrekken uit «volwassen» infrastructuren of moet zij met het oog op de decentrale schaal permanent sturen en reguleren? Hoe kan worden bevorderd dat in een proces van privatisering en internationalisering in Nederland de kennis van de strategisch geachte energietechnologieën aanwezig is?
Een tweede invalshoek betreft de rol van de overheid die zich bij deze ontwikkelingen lijkt te verschuiven van directe betrokkenheid bij de energievoorziening naar die van toezichthouder. Naarmate de activiteiten van de energiebedrijven complexer en gevarieerder worden, neemt de moeilijkheidsgraad bij dit toezicht toe. Zo kan, in geval van meerdere nutsactiviteiten door één multi-utility bedrijf (hetzij over verschillende infrastructuren, hetzij over één multifunctionele infrastructuur), zich de situatie voordoen dat een deel van deze nutsdiensten in concurrentie op een vrije markt wordt geleverd terwijl een ander deel resorteert onder een publiek monopolie. Ook kan zich de situatie voordoen dat de betreffende nutsmarkten onder verschillende toezichthouders vallen. De toezichthouders moeten onder meer waken voor kruissubsidiëring en zullen elk over voldoende informatie moeten beschikken om hun taak adequaat uit te kunnen oefenen.
Daarmee komen kwesties op van concurrentie en samenwerking tussen toezichthouders. Hiermee verbonden is de vraag hoe lang sectorspecifiek toezicht nodig is. Een ander punt is de effectiviteit van dergelijke toezichtregimes; moet niet meer toevlucht worden gezocht tot zelfregulerende mechanismen? In het verlengde hiervan is de vraag welke specifieke rol de Minister van EZ daarbij speelt en welke andere mogelijkheden deze nog heeft om beleidsprocessen te beïnvloeden.
Het gaat hier om een dynamiek die nog volop in beweging is en waarvan de gevolgen zich nog verder moeten uitkristalliseren. Bovendien spelen deze ontwikkelingen zich niet alleen in de energiesector af, maar raken ook andere sectoren van het openbaar bestuur. De Raad geeft er daarom de voorkeur aan de materie eerst nader te bestuderen alvorens zich vast te leggen op het uitbrengen van een advies.