Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

5.1 Artikel 11: Financiering staatsschuld

A. Algemene doelstelling

Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën heeft een uitvoerende rol bij de financiering van de staatsschuld. Het doel is om de schuld tegen zo laag mogelijke rentekosten met een acceptabel risico voor de begroting te financieren. De wettelijke basis voor deze uitvoerende rol is geregeld in de Comptabiliteitswet 2001 26.

Het risico voor de begroting is laag wanneer de rente op leningen zo lang mogelijk vast wordt gezet. Op deze manier zijn de rentekosten immers zo stabiel en zeker mogelijk. Als de rente langer vastgezet wordt, gaat dit echter over het algemeen gepaard met hogere kosten. Er is daarom een balans gezocht tussen kosten en risico. Mede op basis van onderzoek in 2007 wordt de balans tussen kosten en risico optimaal geacht als de rente steeds voor 7 jaar wordt vastgezet 27. Daarom werkt het Agentschap van de Generale Thesaurie sinds 2008 met een renterisico voor de staatsschuld dat gelijk is aan dat van een 7-jaars gecentreerde portefeuille. In een 7-jaars gecentreerde portefeuille worden alleen leningen met een looptijd van 7 jaar uitgegeven. Uit modelanalyses blijkt dat een dergelijke financiering efficiënt is in de zin dat er geen portefeuille is met een gelijk risico maar lagere kosten, of gelijke kosten maar een lager risico.

In de praktijk is de schuldportefeuille van de Nederlandse Staat geen 7-jaars gecentreerde portefeuille, maar is deze samengesteld uit leningen met verschillende looptijden, variërend van enkele dagen tot meer dan 30 jaar. Om toch het gewenste risicoprofiel te bereiken worden twee typen renteswaps gebruikt: receiverswaps en payerswaps. Bij een receiverswap ontvangt de Staat een vaste rente van een derde partij en betaalt aan deze in ruil daarvoor een variabele rente 28. Door bij de uitgifte van een DSL een receiverswap af te sluiten, wordt de vaste rente die de Staat op deze DSL betaalt als het ware omgezet in een variabele rente. Met payerswaps, waarbij een vaste rente betaald en een variabele rente ontvangen wordt, wordt deze variabele rente vervolgens omgezet naar een 7-jaarsrente. Het voordeel van renteswaps is dat met het gebruik ervan het renterisico en het uitgiftebeleid losgekoppeld kunnen worden.

Sinds 2012 is het onder voorwaarden mogelijk om van het beschreven risicokader af te wijken en de rente op een kapitaalmarktuitgifte niet met renteswaps om te zetten naar de 7-jaarsrente. De voorwaarden zijn dat afwijkingen niet mogen leiden tot meer risico voor de begroting en inpasbaar zijn binnen de begroting. De eerste voorwaarde impliceert dat alleen afwijkingen die de portefeuille verlengen toegestaan zijn. De portefeuille wordt verlengd als leningen met een looptijd langer dan 7 jaar niet naar de 7-jaarsrente geswapt worden. Deze afwijkingen zijn bevorderlijk voor de stabiliteit van de begroting omdat ze zorgen voor minder risico. De tweede voorwaarde zorgt ervoor dat als gevolg van bewuste afwijkingen de begroting niet overschreden wordt.

Om te meten hoe goed de 7-jaars gecentreerde portefeuille wordt benaderd, wordt sinds 2008 gewerkt met een benchmark. De benchmark is een theoretische financiering van de staatsschuld waarbij elke dag een deel van financieringsbehoefte wordt gefinancierd met de uitgifte van een 7-jaars lening. Ieder jaar wordt in het jaarverslag gerapporteerd in hoeverre de benchmark benaderd is. De benchmark maakt het mogelijk om de gevolgen van bewuste afwijkingen van het renterisicokader te rapporteren. Het gaat dan om zowel de kosten als het risico van de feitelijke portefeuille ten opzichte van de benchmark.

Kengetallen staatsschuldfinanciering 2009–2013
 

2009

2010

2011

2012

2013

Staatsschuld ultimo jaar (mld.)

286

308

330

356

368

Rentelasten (mld.)

9,7

9,8

10,0

10,3

9,6

Rentelasten %

3,4%

3,2%

3,0%

2,9%

2,6%

C. Beleidswijzigingen

Er zijn geen wijzigingen van het beleid voorzien. In 2015 vindt wel een doorlichting van het risicokader plaats op basis waarvan vastgesteld wordt of de huidige benchmarksystematiek voortgezet zal worden

D1. Budgettaire gevolgen van beleid

Tabel budgettaire gevolgen (x € 1 mln.)
 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Uitgaven

46.230

47.997

50.474

40.415

57.070

43.046

42.508

waarvan juridisch verplicht

   

100%

       
               

Rente

             

Rentelasten vaste schuld

9.520

8.728

8.638

9.335

10.174

11.152

11.917

Rentelasten vlottende schuld

55

97

55

936

1.198

1.126

1.126

Uitgaven voortijdige beëindiging

8

168

         
               

Leningen

             

Aflossing vaste schuld

28.687

38.982

41.762

30.126

45.678

30.748

29.445

Mutatie vlottende schuld

7.943

           
               

Opdrachten

             

Overige kosten

16

22

19

19

19

19

19

               

Ontvangsten

51.869

53.364

55.364

45.725

61.780

43.696

45.103

               

Rente

             

Rentebaten vaste schuld

0

307

1.169

1.879

2.021

1.783

1.549

Rentebaten vlottende schuld

104

108

107

102

99

57

57

Ontvangsten voortijdige beëindiging

             
               

Leningen

             

Uitgifte vaste schuld

51.765

50.000

54.087

43.744

59.660

41.855

43.497

Mutatie vlottende schuld

 

2.950

         
               

Opdrachten

             

Overige baten

0

           

D2. Budgetflexibiliteit

De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de algemene doelstelling bestaan uit renteontvangsten en -betalingen als gevolg van transacties op de geldmarkt en de kapitaalmarkt. Omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld is de budgetflexibiliteit voor dit artikel zeer gering. De uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken.

Aangezien de (betalings)verplichtingen van de aangegane staatsschuld voortvloeien uit beleids- en bedrijfsvoeringsuitgaven die ten laste van andere begrotingen komen, heeft een verplichtingenbenadering (als begrotingsstelsel) voor de begroting van Nationale Schuld noch uit het oogpunt van budgettaire beheersing, noch uit het oogpunt van budgetrecht meerwaarde ten opzichte van het kasstelsel. Om die reden is in de Comptabiliteitswet 2001 bepaald dat voor de uitgaven ten laste van de begroting van Nationale Schuld de verplichtingen in een jaar gelijk gesteld mogen worden aan de uitgaven in dat jaar.

E. Toelichting

De totale uitgaven en ontvangsten van dit artikel zijn opgebouwd uit:

  • rente;

  • aflossing en uitgifte van schuld;

  • overige kosten.

Rente

Rentelasten en -baten vaste schuld

De rentelasten op de vaste schuld vormen veruit de grootste post binnen de totale rentelasten. Onder vaste schuld wordt schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan een jaar verstaan. De vaste schuld bestaat voornamelijk uit DSL’s (Dutch State Loans). De rentekosten over vaste schuld liggen voor een groot deel vast. Dit komt omdat deze kosten grotendeels het gevolg zijn van de tekortontwikkeling en daarmee de schuldopbouw in het verleden en de keuzes die toen gemaakt zijn in het financieringsbeleid en het risicomanagement.

Als gevolg van renteswaps wordt zowel rente ontvangen als rente betaald. Wanneer er per saldo rente betaald respectievelijk ontvangen wordt, wordt dit tot de rentelasten respectievelijk rentebaten vaste schuld gerekend. Vanaf 2015 zijn voor de renteswaps rentebaten voorzien.

Vanaf september 2014 wordt de Europese accountingssystematiek ESR 95 vervangen door ESR 2010. Een van de gevolgen hiervan is dat rentelasten en -baten als gevolg van renteswaps niet meer mee worden gewogen in het EMU-saldo.

Rentelasten en -baten vlottende schuld

De rentelasten over de vlottende schuld bestaan uit de rentelasten van schatkistpapier (Dutch Treasury Certificates, afgekort als DTC’s), Commercial Paper (CP’s) en rentelasten vanwege overige kortlopende schulden. Ook eventuele rentelasten vanwege eoniaswaps maken onderdeel uit van de rentelasten vlottende schuld. Eoniaswaps worden afgesloten om het renterisico van de korte financiering (geldmarkt) op daggeldtarief («overnight») te brengen. Het streven is om de geldmarkt te financieren tegen daggeldtarief. De Staat geeft kort schuldpapier uit met looptijden variërend van enkele dagen tot maximaal 12 maanden. Via het afsluiten van een eoniaswap wordt het rentetarief (en renterisico) teruggebracht op 1 dag.

De rentebaten vlottende schuld bestaan vooral uit vergoedingen over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo en uit eventuele rentebaten vanwege eoniaswaps. Ook de rentebaten over de overgenomen schulden van ABN AMRO (voorheen Fortis Bank Nederland) vallen onder deze rubriek.

Uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging

Uit cashmanagementoverwegingen kunnen DSL’s deels vroegtijdig afgelost worden. Het gaat hier alleen om DSL’s die oorspronkelijk in het lopende of volgende jaar aflossen. Het verschil tussen het nominale bedrag dat afgelost wordt en het bedrag dat daarvoor wordt betaald wordt tot de rentelasten of rentebaten gerekend.

Leningen

Aflossing vaste schuld

Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt. Daarnaast kan vanuit cashmanagementoverwegingen besloten worden DSL’s deels vervroegd af te lossen.

Uitgifte vaste schuld en mutatie geldmarkt

De raming van de uitgifte van vaste schuld is gebaseerd op de jaarlijkse financieringsbehoefte. Deze bestaat uit de omvang van de af te lossen vaste schuld en de raming voor het tekort op kasbasis. In principe wordt verondersteld dat de gehele financieringsbehoefte door de uitgifte van DSL’s wordt gefinancierd. In deze veronderstelling muteert de geldmarkt niet, maar blijft gelijk. In de praktijk zal een deel van de financieringsbehoefte echter wel op de geldmarkt gefinancierd worden. Welk deel in 2015 op de geldmarkt en welk deel op de kapitaalmarkt wordt gefinancierd wordt, is pas bekend wanneer het financieringsplan staatsschuld 2015 wordt gepubliceerd (december 2014).

Opdrachten

Overige kosten

Het leeuwendeel van de overige kosten bestaat uit provisiekosten voor de Primary Dealers. De Nederlandse Staat maakt gebruik van een stelsel van momenteel 15 banken (de Primary Dealers) voor de distributie en promotie van Nederlandse Staatsleningen. De Primary Dealers verplichten zich onder andere om DSL’s af te nemen, te verspreiden en te promoten. Tot de verplichtingen horen ook een maandelijkse rapportage over de verrichte activiteiten op de secundaire markt en het quoteren van DSL’s en DTC’s.

26

Kamerstukken II 2001/02, 28 035, nr.A.

27

Voor achtergronden wordt verwezen naar het rapport Risicomanagement van de Staatsschuld, evaluatie van het beleid 2008–2011 & beleid 2012–2015, Agentschap, Ministerie van Financiën, 2011 en de aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer, 32 000 IXA, nr.5, vergaderjaar 2011–2012.

28

De variabele rente die de Staat betaalt uit hoofde van receiverswaps is de 6-maands Euriborrente. Deze rente wordt ieder half jaar opnieuw vastgesteld. De vaste rente die ontvangen wordt verandert gedurende de hele looptijd van de swap niet.

Licence