Het stelsel van studiefinanciering biedt studenten in het hoger onderwijs en deelnemers in de beroepsopleidende leerweg de financiële mogelijkheden om in Nederland en daarbuiten onderwijs te kunnen volgen.

De Minister is verantwoordelijk voor de doeltreffende en doelmatige werking van het stelsel van studiefinanciering, zoals geregeld in de Wet studiefinanciering 2000.

Financieren

De Minister financiert het stelsel waarbij de financiële toegankelijkheid is gewaarborgd; er zijn geen onoverkomelijke financiële belemmeringen om te gaan studeren. Tegelijkertijd wordt recht gedaan aan het principe dat studeren ook een investering van de student zelf is. Tevens wordt recht gedaan aan de bijdrage die ouders daaraan kunnen leveren.

Kengetallen

Voor indicatoren/kengetallen over studiefinanciering wordt verwezen naar OCW in Cijfers.

In het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ zijn afspraken opgenomen met betrekking tot studiefinanciering. Er wordt momenteel gewerkt aan een wetvoorstel waarin uitvoering gegeven wordt aan die afspraak uit het coalitieakkoord. De beoogde inwerkingtredingsdatum van het wetvoorstel is 1 september 2023. Allereerst wordt in het hoger onderwijs de basisbeurs opnieuw ingevoerd. Hiermee wil het kabinet gehoor geven aan de zorgen van de huidige generatie jongeren. Voor de studenten met ouders die een laag- en middeninkomen verdienen wordt de aanvullende beurs uitgebreid. Daarnaast is in het coalitieakkoord afgesproken dat het wenselijk is om een financiële tegemoetkoming te realiseren voor de generatie die tijdens het leenstelsel heeft gestudeerd. De grondslag voor deze tegemoetkoming wordt met dit wetsvoorstel gecreëerd. Met dit wetsvoorstel wordt ook de bijverdiengrens in het mbo afgeschaft en worden de terugbetaalvoorwaarden in het mbo gelijkgetrokken met de voorwaarden zoals deze gelden voor studenten in het hoger onderwijs. Tot slot voorziet dit wetsvoorstel in een verruiming van de zogenoemde 1-februariregeling, om zo een mogelijke belemmering voor doorstromers uit het mbo naar het hbo weg te nemen.

Eerder heeft het kabinet een hoofdlijnenbrief over de onderwerpen uit het wetsvoorstel met de Tweede Kamer gedeeld en op 4 april 2022 heeft daarover een nota-overleg plaatsgevonden (Kamerstukken II 2021/22, 24724, nr. 176). Uit het nota-overleg is de wens voortgekomen om een deel van de middelen die vrijkomen wanneer de halvering van het collegegeld wordt afgeschaft, te betrekken bij het wetsvoorstel herinvoering basisbeurs. In het wetsvoorstel dat nu voorligt, zijn die middelen – in uitvoering van de motie Van der Molen/Van der Laan (Kamerstukken II 2021/22, 24724, nr. 180), Van Baarle (Kamerstukken II 2021/22, 24724, nr. 187) en Van der Graaf (Kamerstukken II 2021/22, 24724, nr. 187) meegenomen.1 

Ook is in het wetsvoorstel een andere vormgeving van de studievoorschotvouchers opgenomen. In plaats van een studievoucher is voorgesteld dat deze beschikbaar moeten komen in de vorm van een korting op de studieschuld. Als er geen studieschuld (meer) is, moet deze worden uitbetaald aan de student. Hiermee geeft het kabinet ook gehoor aan de motie Van der Molen c.s. (Kamerstukken II 2019/2020, 24724, nr. 172).

Het kabinet heeft daarnaast besloten om voor het studiejaar 2023/2024 de basisbeurs voor uitwonende studenten te verhogen met € 165 per maand. Deze verhoging geldt voor de duur van één jaar en voor zowel mbo- als ho-studenten. Deze maatregel is onderdeel van het pakket aan koopkrachtmaatregelen.

Budgetflexibiliteit

Van het totale budget voor artikel 11 is voor 2022 100 procent juridisch verplicht op basis van de Wet studiefinanciering 2000. Alternatieve aanwending vereist wijziging van wet- en regelgeving. De geraamde uitgaven DUO zijn volledig benodigd voor de uitvoering van de Wet.

Toelichting

Zowel voor de uitgaven als de ontvangsten wordt een onderscheid gemaakt tussen relevant en niet-relevant. Relevant betekent: relevant voor het uitgavenplafond. Uitgangspunt in de begrotingsregels is dat uitgaven die relevant zijn voor het EMU-saldo ook relevant zijn voor het uitgavenplafond. Zoals opgenomen in Miljoenennota 2022 is de behandeling van prestatiebeurzen voor het EMU-saldo veranderd door gewijzigde inzichten van Eurostat en daarmee CBS.

De relevante uitgaven in deze begroting worden hoofdzakelijk gevormd door studiefinanciering die meteen als gift wordt toegekend en uitgekeerde prestatiebeurs die wordt omgezet in een gift. In deze begroting van OCW worden de prestatiebeursuitgaven als niet-relevant behandeld (zolang die nog niet zijn omgezet in een gift); in de weergave van het EMU-saldo worden zij wel als relevant weergegeven, middels een correctie op het EMU-saldo.

Overige niet-relevante uitgaven zijn de rentedragende leningen. Deze uitgaven zijn niet-relevant voor het uitgavenplafond, maar worden wel meegerekend in de EMU-schuld. De relevante ontvangsten worden vooral gevormd door de ontvangen rente op leningen. De niet-relevante ontvangsten betreffen hoofdzakelijk aflossingen op de hoofdsom van de rentedragende leningen.

Budgetflexibiliteit

Van het totale budget voor artikel 11 is voor 2023 100 procent juridisch verplicht op basis van de Wet studiefinanciering 2000. Alternatieve aanwending vereist wijziging van wet- en regelgeving. De geraamde uitgaven DUO zijn volledig benodigd voor de uitvoering van de Wet.

Toelichting

Zowel voor de uitgaven als de ontvangsten wordt een onderscheid gemaakt tussen relevant en niet-relevant. Relevant betekent: relevant voor het EMU-saldo en daarmee relevant voor het uitgavenplafond. De relevante uitgaven worden hoofdzakelijk gevormd door studiefinanciering die meteen als gift wordt toegekend en de uitgekeerde prestatiebeurs die wordt omgezet in een gift (na het behalen van het diploma binnen tien jaar). Onder de niet-relevante uitgaven vallen vooral de prestatiebeursuitgaven (zolang die nog niet zijn omgezet in een gift) en de rentedragende leningen. Deze uitgaven zijn niet-relevant voor het uitgavenplafond, maar worden wel meegerekend in de EMU-schuld. De relevante ontvangsten worden vooral gevormd door de ontvangen rente op leningen. De niet-relevante ontvangsten betreffen hoofdzakelijk aflossingen op de hoofdsom van de rentedragende leningen.

In deze ontwerpbegroting zijn de gevolgen van het conceptwetsvoorstel herinvoering basisbeurs in tabel 52 als aparte financiële reeksen weergegeven in afwachting van de besluitvorming door de Eerste en Tweede Kamer ten aanzien van het wetsvoorstel. De financiële toelichting op deze reeksen zijn opgenomen onder de inkomensoverdracht als maatregelen herinvoering basisbeurs (R), tegemoetkoming, studievoorschotvouchers en onder de leningen als maatregelen herinvoeren basisbeurs (NR). Daarnaast is ook de eenjarige verhoging van de uitwonende basisbeurs voor ho-studenten in de reeksen maatregelen herinvoering basisbeurs (R en NR) opgenomen. In de onderliggende tabellen (55 tot en met 64) is geen rekening gehouden met de gevolgen van het conceptwetvoorstel en met de eenjarige verhoging van de uitwonende basisbeurs in het ho voor studiejaar 2023/2024. Voor mbo-studenten is deze maatregel wel meegenomen in de onderliggende tabellen. 

Inkomensoverdrachten

Basisbeurs

Sinds het studiejaar 2015/2016 geldt voor nieuwe studenten in het hoger onderwijs (ho) het studievoorschot. De basisbeurs in het ho is vervangen door de mogelijkheid om gebruik te maken van een leenvoorziening tegen sociale terugbetaalvoorwaarden. Studenten die voordien zijn ingestroomd, vallen voor hun bachelor of master nog onder het oude stelsel en ontvangen in enkele gevallen nog een basisbeurs. Voor mbo-studenten van achttien jaar en ouder in de beroepsopleidende leerweg (bol) is de basisbeurs onveranderd gebleven. Voor studenten in de bol niveau 1 en 2 is de basisbeurs direct een gift. Studenten in de bol niveau 1 en 2 vallen niet onder het prestatiebeursregime omdat studenten op deze niveaus nog niet over een startkwalificatie beschikken. Voor wie er niet in slaagt een startkwalificatie te halen, wordt het terugbetalen van de prestatiebeurs al snel problematisch. Door het beschikbaar stellen van de basisbeurs in de vorm van een gift, draagt dit bij aan het wegnemen van financiële belemmeringen voor studenten in de bol niveau 1 en 2.

Studenten in de bol niveau 3 en 4 hebben recht op een basisbeurs onder het prestatiebeursregime. Het prestatiebeursregime geeft hen een prikkel om de opleiding binnen 10 jaar na de eerst opgenomen studiefinanciering met succes af te ronden

Toelichting

Deze gegevens laten het verwachte gebruik zien van de regeling. Het aantal studenten met studiefinanciering volgt het aantal voltijds studenten in het ho en de bol, maar ligt lager omdat niet iedere student die ingeschreven is ook daadwerkelijk aanspraak maakt op studiefinanciering.

Naast de groep studenten met een basisbeurs is er een groep die geen aanspraak kan maken op de basisbeurs (omdat de maximale duur is verbruikt of omdat ze onder het studievoorschot vallen), maar (nog) wel recht heeft op een lening en eventueel de reisvoorziening en de aanvullende beurs. Als gevolg van de invoering van het studievoorschot vond een verschuiving plaats van het aantal studenten met een basisbeurs naar het aantal studenten zonder basisbeurs.

De gegevens zijn inclusief aantallen studenten die met een meeneembare studiefinanciering een volledige opleiding in het buitenland volgen.

Toelichting

In tabel 56 worden de geraamde relevante uitgaven voor de basisbeurs gepresenteerd. De hoogte van de basisbeurs wordt jaarlijks bijgesteld en wordt verstrekt gedurende de nominale studieduur. Als gevolg van de invoering van het studievoorschot dalen de omzettingen van prestatiebeurs naar gift in het ho. In 2023 en 2024 zijn de uitgaven aan uitbetaalde basisbeurs gift in de bol hoger vanwege de koopkrachtmaatregel die ervoor zorgt dat de uitwonende basisbeurs met € 165 per maand wordt verhoogd, eenjarig in studiejaar 2023/2024. Vanaf 2025 heeft deze maatregel ook effect op de naar gift omgezette basisbeurs prestatiebeurs.

Aanvullende beurs

In de studiefinanciering wordt recht gedaan aan de bijdrage die ouders kunnen leveren aan de opleiding van hun kinderen. Daarom wordt rekening gehouden met een zogenoemde ouderlijke bijdrage. In het geval dat ouders onvoldoende inkomen hebben om die bijdrage te leveren, hebben studenten een extra financiële belemmering. Om deze belemmering weg te nemen wordt aan hen een aanvullende beurs verstrekt die afhankelijk is van het ouderlijk inkomen.

Studenten in de bol niveau 1 en 2 met recht op aanvullende beurs krijgen dit direct als gift, aangezien zij nog geen startkwalificatie hebben bereikt.

Studenten in de bol niveau 3 en 4 en in het ho met recht op aanvullende beurs vallen onder het prestatiebeursregime. Studenten in de bol niveau 3 en 4 krijgen de eerste 12 maanden de aanvullende beurs als gift uitgekeerd. Na deze periode wordt de aanvullende beurs uitgekeerd onder het prestatiebeursregime. In het ho krijgen studenten de eerste 5 maanden de aanvullende beurs als gift uitgekeerd.

Voor studenten die onder het studievoorschot vallen is de maximale aanvullende beurs hoger dan voor studenten die hier (nog) niet onder vallen.

Toelichting

Tabel 57 laat het aantal studenten met een aanvullende beurs zien. In de bol wordt vaker een beroep gedaan op de aanvullende beurs dan in het hbo en in het hbo vaker dan in het wo.

Toelichting

In tabel 58 worden de geraamde relevante uitgaven voor de aanvullende beurs gepresenteerd. De hoogte van de aanvullende beurs is genormeerd. Voor studenten in het hoger onderwijs die niet onder het studievoorschot vallen, is de aanvullende beurs naast het inkomen van de ouders onder andere afhankelijk van de woonsituatie van de studerende; thuis- of uitwonend, maximaal respectievelijk € 275,86 of € 299,28 per maand. Dit geldt ook voor het bol, daar bedraagt de aanvullende beurs maximaal respectievelijk € 364,42 of € 387,78 per maand (zie tabel 57).

De hoogte van de maximale aanvullende beurs voor studenten die onder het studievoorschot vallen is € 419,04. De woonsituatie van de studerende (thuis- of uitwonend) is dan niet langer bepalend voor de hoogte van de aanvullende beurs. Zoals eerder toegelicht worden de gevolgen voor de aanvullende beurs die voortkomen uit de het conceptwetsvoorstel herinvoering basisbeurs apart toegelicht in deze ontwerpbegroting en maken om die reden nog geen onderdeel uit van tabel 61.

Het verloop van deze uitgaven is voor een groot deel afhankelijk van de prijsontwikkeling. Daarnaast is de ontwikkeling in het aantal studenten met minder draagkrachtige ouders en de deelname aan het onderwijs hier van invloed, en spelen (andere) exogene factoren een rol, zoals de ontwikkeling van de conjunctuur en de daarmee samenhangende inkomensontwikkeling.

Reisvoorziening

Als onderdeel van het stelsel van studiefinanciering, draagt een reisvoorziening bij aan de toegankelijkheid van het onderwijs. Meer in het bijzonder is het doel van de reisvoorziening om studenten te faciliteren in het reizen van huis naar de onderwijsinstelling en van huis naar de stageplaatsen.

Toelichting

De reisvoorziening kan in twee vormen worden toegekend: een reisproduct op een persoonlijke ov-chipkaart (week- of weekendabonnement) of een financiële vergoeding voor studenten die studeren in het buitenland (reisvergoeding buitenland studerenden, RBS).

Voltijdstudenten in het ho kunnen gebruik maken van de reisvoorziening voor de duur van de nominale studie en één uitloopjaar. In het Nationaal Plan Onderwijs is de reisvoorziening voor ho-studenten verlengd met een extra jaar. Studenten die in de periode maart t/m december 2020 een opleiding volgden aan een hogeschool of universiteit én op dat moment minimaal een maand recht hadden op studiefinanciering, krijgen in totaal 12 maanden extra reisrecht erbij, aansluitend op het reguliere reisrecht van de nominale studieduur plus één jaar.

Studenten in de bol kunnen gebruik maken van de reisvoorziening voor de duur van de nominale studie en drie uitloopjaren. Sinds 1 januari 2017 hebben ook minderjarige studenten in de bol recht op de reisvoorziening.

De reisvoorziening is onderdeel van de prestatiebeurs voor studenten in de bol niveau 3 en 4 en voor studenten in het ho. Voor studenten in de bol niveau 1 en 2 wordt de reisvoorziening direct als gift verstrekt.

Toelichting

Bij de kosten contract ov-bedrijven zijn de jaarlijkse kosten lastig met elkaar te vergelijken. Dit heeft te maken met de verschillende kasschuiven. Er heeft een kasschuif van € 1.050 miljoen plaatsgevonden van 2022 naar 2021. Ook vindt er een kasschuif van € 960 miljoen plaats van 2023 naar 2022. Contractueel is vastgelegd dat het Ministerie van OCW de vergoeding voor de ov-studentenkaart uiterlijk medio januari van het betreffende jaar aan de vervoerbedrijven betaalt. Door de betaling aan de vervoerbedrijven (gedeeltelijk) al aan het eind van het voorafgaande jaar in plaats van aan het begin van het betreffende jaar te doen, kan zonder af te wijken van de afspraken met de vervoerbedrijven een bijdrage worden geleverd aan de optimalisering van de kasritmes van de Staat over de jaren heen. Omdat er geen soortgelijke kasschuif plaatsvindt van 2024 naar 2023, zijn de kosten contract ov-bedrijven voor 2023 veel lager dan andere jaren.

Maatregelen herinvoering basisbeurs (R)

Daarnaast is in deze reeks ook het effect opgenomen van de koopkrachtmaatregel om de uitwonende basisbeurs voor ho-studenten in studiejaar 2023/2024 eenmalig te verhogen met € 165 per maand.

Tegemoetkoming

De financiële reeks voor de tegemoetkoming, zoals deze in tabel 52 is opgenomen, komt overeen met de reeks uit het conceptwetsvoorstel. De tegemoetkoming is bedoeld voor studenten die onder het leenstelsel hebben gestudeerd. De student ontvangt een tegemoetkoming voor elke maand dat hij/zij onder het leenstelsel heeft gestudeerd. Daarbij geldt een minimale periode van 12 maanden die men onder het leenstelsel moet hebben gestudeerd. In het conceptwetsvoorstel is het per maand beschikbare bedrag voor de tegemoetkoming opgenomen van € 29,92. Daarnaast geldt dat studenten een diploma moeten behalen binnen de gestelde termijn van 10 jaar om in aanmerking te komen voor de tegemoetkoming. Naar schatting zullen er ongeveer 916.500 studenten gebruik maken van deze regeling.

Studievoorschotvouchers

De financiële reeks voor de studievoorschotvouchers, zoals deze in tabel 52 is opgenomen, komt overeen met de reeks uit het conceptwetvoorstel. In het conceptwetsvoorstel wordt de vorm van de studievoorschotvouchers aangepast en wordt daarmee in vormgeving gelijk aan de tegemoetkoming. De doelgroep van de studievoorschotvouchers blijft hetzelfde – namelijk studenten die in de collegejaren 2015-2016 tot en met 2018-2019 voor het eerst een opleiding met studiefinanciering zijn gaan doen en daarvoor binnen de diplomatermijn een diploma hebben behaald. Conform het conceptwetsvoorstel bedraagt de voucher circa € 1.836 per student. Naar schatting maken er 374.000 studenten gebruik van deze regeling.

Overige uitgaven

De geraamde overige uitgaven omvatten voornamelijk technische posten, waaronder achterstallige rechten en boekingen tussen relevante en niet-relevante uitgaven en kwijtscheldingen. In 2021, 2022 en 2023 zijn de overige uitgaven fors hoger dan andere jaren. Dat komt enerzijds omdat de kosten voor de tegemoetkoming studenten mbo en ho als gevolg van de coronamaatregelen zijn opgenomen onder deze post. Daarnaast worden de kwijtscheldingen als gevolg van de kinderopvangtoeslagaffaire ook onder deze post geboekt.

Leningen

Onder de niet-relevante uitgaven vallen de uitgaven die niet-relevant zijn voor het EMU-saldo, maar wel doorwerken op de EMU-schuld. Het betreft hier de prestatiebeurzen, de rentedragende leningen, het collegegeldkrediet en het levenlanglerenkrediet.

Basisbeurs

Studenten in de bol niveau 3 en 4 en in het ho hebben recht op een basisbeurs onder het prestatiebeursregime. Sinds het studiejaar 2015/2016 geldt voor nieuwe studenten in het ho het studievoorschot.

Toelichting

In tabel 61 worden de geraamde niet-relevante uitgaven voor de basisbeurs gepresenteerd. Als gevolg van de invoering van het studievoorschot daalde het aantal toekenningen in het hbo en wo vanaf 2015. Met de invoering van het Programma Vernieuwing Studiefinanciering (PVS) vindt de omzetting van prestatiebeurs naar lening op een later moment plaats. Voorheen werd een prestatiebeurs naar lening omgezet als een student gestopt was met de studie. Nu wordt een prestatiebeurs naar lening omgezet als een student uit de diplomatermijn van 10 jaar loopt, zodat er later bij het behalen van een diploma niet alsnog hoeft te worden omgezet en moet worden verrekend met eventueel betaalde termijnen. Dit zorgt ervoor dat er een oplopende trend zit in de omzettingen van prestatiebeurs naar lening, die ook terug te zien is bij de aanvullende beurs en de reisvoorziening.

De koopkrachtmaatregel waardoor de basisbeurs voor uitwonende studenten in het mbo verhoogd wordt in studiejaar 2023/2024 heeft ook effect op de reeksen in tabel 61. De uitbetaalde basisbeurs in het bol ligt daarmee voor de jaren 2023 en 2024 hoger. In latere jaren werkt deze maatregel ook door op de uitgaven in het bol onder de kopjes «naar gift omgezette basisbeurs prestatiebeurs» en «naar lening omgezette basisbeurs prestatiebeurs».

Aanvullende beurs

Studenten in de bol niveau 3 en 4 en het ho met recht op aanvullende beurs vallen onder het prestatiebeursregime. De eerste 5 maanden krijgen de studenten in het ho de aanvullende beurs als gift uitgekeerd. Studenten in de bol niveau 3 en 4 krijgen de eerste 12 maanden de aanvullende beurs als gift uitgekeerd. Na deze periode wordt de aanvullende beurs uitgekeerd onder het prestatiebeursregime.

Toelichting

In tabel 62 worden de geraamde niet-relevante uitgaven voor de aanvullende beurs gepresenteerd. Voor het verloop van deze uitgaven gelden dezelfde factoren als voor de relevante uitgaven aan de aanvullende beurs.

Reisvoorziening

Toelichting

In tabel 63 worden de geraamde niet-relevante uitgaven voor de reisvoorziening gepresenteerd.

Maatregelen herinvoering basisbeurs (NR)

De niet-relevante uitgaven Maatregelen herinvoering basisbeurs zijn opgebouwd uit drie onderdelen. Als eerste bevat deze reeks de niet-relevante uitgaven op de basisbeurs en de aanvullende beurs als gevolg van het conceptwetsvoorstel. In deze reeks zijn dezelfde uitgangspunten gehanteerd als toegelicht onder maatregelen herinvoeren basisbeurs (R). Daarnaast bevat deze reeks ook een bijstelling op de uitgaven aan de leenfaciliteit. Als gevolg van het herinvoeren van de basisbeurs in het hos zal er naar verwachting minder geleend worden. In de berekening is de aanname gedaan dat de gemiddelde studieschuld daalt naar het niveau van voor invoering van het studievoorschot, gecorrigeerd voor prijsstijgingen.

Als laatste bevat deze reeks ook de niet-relevante uitgaven op de basisbeurs in het ho door toedoen van de koopkrachtmaatregel, waardoor de basisbeurs in 2023/2024 voor uitwonende studenten tijdelijk met € 165 per maand wordt verhoogd.

Toelichting

Het totale bedrag dat wordt geleend stijgt jaarlijks vanwege stijgende studentenaantallen. De verwachte uitgaven aan het collegegeldkrediet en levenlanglerenkrediet lopen in 2021 en 2022 iets terug vanwege de halvering van het collegegeld. Het maximaal aan te vragen collegegeldkrediet en levenlanglerenkrediet voor studenten die het wettelijk collegegeld betalen is in collegejaar 2021-2022 gehalveerd.

Bijdrage aan agentschappen

De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van OCW en levert producten en diensten op het terrein van bekostiging van instellingen, financiering van studenten en informatievoorziening. Het betreft het aandeel in de uitvoeringskosten van DUO voor dit begrotingsartikel.

Ontvangsten

Leningen worden terugbetaald naar draagkracht. Wie gelet op zijn of haar inkomen niet kan terugbetalen, hoeft niet of minder terug te betalen. Voor wie bewust leent, is de studielening hiermee een veilig instrument voor de financiering van onderwijs.

Relevante ontvangsten

De relevante ontvangsten bestaan uit verschillende posten, waarvan de ontvangen rente de grootste is. De overige relevante ontvangsten bestaan voor het grootste deel uit ontvangsten op de kortlopende vorderingen, die ontstaan doordat onterecht ontvangen studiefinanciering wordt teruggevorderd. De relevante rentedragende lening betreft leningen van vóór 1992; het renteloze voorschot betreft voornamelijk studieleningen die zijn verstrekt vóór 1986 en waarover geen rente verschuldigd is. De ontvangsten Caribisch Nederland betreft rente ontvangsten op leningen die verstrekt zijn aan studenten uit het Caribisch gebied.

De niet-relevante ontvangsten ontstaan door terugbetaling van de hoofdsom op studieleningen. De ontvangsten nemen de komende jaren toe, omdat er in eerdere jaren meer en vaker is geleend.