Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico voor de begroting.

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld. De wettelijke basis voor deze uitvoerende rol is geregeld in de Comptabiliteitswet 201638. Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het ministerie van Financiën is namens de minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld.

De doelstelling van artikel 11 sluit aan bij de internationaal geaccepteerde uitgangspunten voor schuldmanagement, zoals verwoord door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank in de ‘Revised Guidelines for Public Debt Management’39. Voor de uitvoering van de schuldfinanciering wordt steeds voor meerdere jaren een beleidskader vastgesteld dat is gebaseerd op twee belangrijke pijlers: het financieringsbeleid en het renterisicokader.

Het financieringsbeleid dient er vooral toe het (her)financieringsrisico en het liquiditeitsrisico te beheersen en mitigeren. Het bestaat uit de regels en randvoorwaarden die het Agentschap hanteert bij het gebruik van financiële instrumenten voor het financieren van de staatsschuld. Zo valt niet alleen de keuze voor de schuldinstrumenten hieronder, maar bijvoorbeeld ook de communicatie naar investeerders. Drie kernwaarden staan centraal in het financieringsbeleid: consistentie, transparantie en liquiditeit. Binnen de kernwaarden probeert het Agentschap zo flexibel mogelijk te zijn, om bijvoorbeeld veranderingen in de financieringsbehoefte en marktomstandigheden gedurende het jaar op te kunnen vangen.

Het renterisicokader heeft als belangrijkste doel het beheersen van het renterisico; het risico dat de rentelasten op de staatsschuld stijgen door veranderingen in de rente. Gemiddeld genomen geldt dat hoe langer de looptijd van een lening, hoe lager het risico voor de begroting. Immers, bij gemiddeld langere financiering is het gedeelte van de staatsschuld dat jaarlijks opnieuw gefinancierd moet worden, en waarvoor dus de rente opnieuw moet worden vastgesteld, lager. Hierdoor werken tegenvallende renteontwikkelingen minder snel door in de rentelasten. Echter, onder normale omstandigheden geldt, hoe langer de looptijd van een financieringsinstrument, hoe hoger de rentekosten zijn. Er zal daarom steeds een optimale afweging gezocht moeten worden tussen kosten en risico.

Naast bovengenoemde risico’s en kernwaarden houdt het Agentschap bij het opstellen van het beleidskader verder nog rekening met onder andere valutarisico, kredietrisico (tegenpartijrisico) en operationele risico’s.

Voor de nadere invulling van de schuldfinanciering wordt op basis van het beleidskader jaarlijks in december het financieringsplan gepubliceerd, in de zogeheten Outlook40. Hierin wordt uiteengezet hoe de Nederlandse staat in het komende kalenderjaar de schuldfinanciering zal uitvoeren. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden zo veel mogelijk opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse staat op de financiële markten.

Groene obligatie

Op 21 mei 2019 heeft de Nederlandse staat als eerste land met een triple-A-rating een groene obligatie (Dutch State Loan, DSL) uitgegeven. Nederland wil met de uitgifte van de groene obligatie de totstandkoming en verdere verdieping van een robuuste groene kapitaalmarkt ondersteunen. De opbrengsten van de groene obligatie worden gebruikt voor uitgaven aan duurzame energie, energie-efficiëntie, duurzaam vervoer en klimaatadaptatie. Voor alle uitgiftes onder het Green Bond Framework heeft de Nederlandse staat zich gecommitteerd om investeerders transparantie te bieden over de allocatie van de opbrengsten met betrekking tot groene uitgaven evenals de impact van die uitgaven.

Prestatie-indicatoren en kengetallen

Het beleidskader voor de periode 2020-2025 kent twee indicatoren: de gemiddelde looptijd van de schuld- en swapportefeuille en het renterisicobedrag (RRB). De gemiddelde looptijd zegt iets over de afruil tussen kosten en risico over alle toekomstige jaren samengenomen. De gemiddelde looptijd is de afgelopen jaren sterk verlengd en zal uiterlijk in 2025 minimaal 8 jaar bedragen. Het RRB is het deel van de schuld- en swapportefeuille waarover binnen 12 maanden de rente opnieuw vastgesteld moet worden, uitgedrukt als percentage van de schuld. Het RRB zegt daarmee iets over het renterisico binnen een jaar.

Naar aanleiding van de tussentijdse evaluatie die in 2021 heeft plaatsgevonden is de bovengrens voor het RRB per 2022 bijgesteld van 30% naar 25%. Verder is voor het kalenderjaar 2023 een minimum gesteld voor de gemiddelde looptijd van 7,9 jaar en dit loopt op tot een minimum van 8,0 jaar in 2025. Het Agentschap zal voor aanvang van elk nieuw kalenderjaar een jaarlijkse looptijdtarget vaststellen die bijdraagt aan de doelstellingen van het risicokader en inspeelt op de laatste markt- en financieringsontwikkelingen. De looptijdtarget voor het eerstvolgende kalenderjaar zal steeds in december worden vastgesteld en gepubliceerd in de Outlook voor het komende jaar, alsmede een invulling van de staatsschuldfinanciering waarmee deze naar verwachting te behalen is.

Voor de periode 2020 tot en met 2025 is een beleidskader ingesteld. In 2025 zal het kader door middel van een beleidsdoorlichting voor het gehele artikel 11 integraal worden geëvalueerd. Daarnaast voert het Agentschap minimaal tweejaarlijks een interne evaluatie uit, die in 2023 voor de tweede keer zal plaatsvinden. Een interne kort cyclische evaluatie, en indien noodzakelijk herziening van het beleid, biedt de kans om sneller en flexibeler te kunnen inspelen op ontwikkelingen in de markt (bijvoorbeeld ten aanzien van rente, Europees Centrale Bank-beleid, liquiditeit) en om economische en budgettaire ontwikkelingen en vooruitzichten sneller tot uitdrukking te laten komen in het beleidskader voor de financiering van de staatsschuld. Op die manier wordt bereikt dat steeds op basis van de dan geldende omstandigheden wordt bezien of bijstelling van het beleidskader gewenst is. Hiermee wordt ook voldoende flexibiliteit gecreëerd.

Budgetflexibiliteit

De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de algemene doelstelling bestaan uit renteontvangsten en -betalingen als gevolg van transacties op de geld- en de kapitaalmarkt. Omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld is de budgetflexibiliteit voor dit artikel zeer gering. De uitgaven zijn voor 99,95% als juridisch verplicht aan te merken. Enkele overige kosten (€ 21,0 mln.), zoals advieskosten en drukkosten, zijn niet juridisch verplicht.

Aangezien de (betalings)verplichtingen van de aangegane staatsschuld voortvloeien uit beleids- en bedrijfsvoeringsuitgaven die ten laste van andere begrotingen komen, heeft een verplichtingenbenadering (als begrotingsstelsel) voor de begroting van Nationale Schuld noch uit het oogpunt van budgettaire beheersing, noch uit het oogpunt van budgetrecht meerwaarde ten opzichte van het kasstelsel. Om die reden is in de Comptabiliteitswet 2016 bepaald dat voor de uitgaven ten laste van de begroting van Nationale Schuld de verplichtingen in een jaar gelijkgesteld mogen worden aan de uitgaven in dat jaar.

Verplichtigingen, uitgaven en ontvangsten

Opdrachten

Het leeuwendeel van de overige kosten bestaat uit provisiekosten voor de Primary Dealers. De Nederlandse staat maakt gebruik van een stelsel van momenteel 13 banken (de Primary Dealers) voor de distributie en promotie van Nederlandse staatsleningen. De Primary Dealers spannen zich onder andere in om DSL’s af te nemen, te verspreiden en te promoten. Tot deze verplichtingen behoren ook een maandelijkse rapportage over de verrichte activiteiten op de secundaire markt en het quoteren van prijzen voor Dutch State Loans (DSL’s) en Dutch Treasury Certificates (DTC’s).

Rente

Rente vaste schuld

Onder vaste schuld wordt schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan één jaar verstaan. De vaste schuld bestaat voornamelijk uit Nederlandse staatsleningen (Dutch State Loans, DSL’s), waarvoor de rentekosten voor een groot deel vastliggen. Deze rentekosten zijn grotendeels het gevolg van de tekortontwikkeling en schuldopbouw uit het verleden, en van de keuzes die toen gemaakt zijn in het financieringsbeleid en het risicomanagement.

Rente vlottende schuldOnder vlottende schuld wordt schuld verstaan met een oorspronkelijke looptijd korter dan één jaar. Deze schuld bestaat voor het grootste deel uit schatkistpapier met een looptijd van drie tot zes maanden (Dutch Treasury Certificates, DTC’s) en Commercial Paper (CP) meestal met een looptijd tussen één week en drie maanden. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om tijdelijk overtollige middelen als gevolg van een positief kassaldo uit te zetten op de geldmarkt. De rentebaten vlottende schuld bestaan vooral uit vergoedingen over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo. Verder vallen ook de rentebaten over de overgenomen leningen aan ABN AMRO (voorheen Fortis Bank Nederland) onder deze rubriek.

Voortijdige beëindiging schuld

Uit cashmanagementoverwegingen kunnen DSL’s ingekocht worden. Op die manier worden grote pieken in de aflossingen verkleind en worden aflosmomenten gekozen die beter aansluiten bij het kasbeheer. Het gaat hier alleen om DSL’s die op het moment van inkoop in de komende 24-maands periode afgelost worden. Het verschil tussen het nominale bedrag dat wordt ingekocht en het bedrag dat daarvoor wordt betaald, wordt tot de rentelasten of rentebaten gerekend. Voortijdige beëindigingen zijn niet EMU-saldorelevant, omdat zij als een financiële transactie worden beschouwd.

Rente derivaten lang

Binnen het renterisicokader is een streefwaarde gedefinieerd voor de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille en een maximale waarde voor het renterisicobedrag (RRB). Rentederivaten worden gebruikt om op deze waarden bij te sturen. Op deze derivaten wordt zowel rente ontvangen als betaald. Wanneer er per saldo rente betaald respectievelijk ontvangen wordt, wordt dit tot de rentelasten respectievelijk rentebaten derivaten gerekend. Deze rentelasten dan wel rentebaten tellen sinds de overgang naar nieuwe Europese boekhoudregels per september 2014 niet meer mee in de bepaling van het EMU-saldo. Zij hebben wel effect op de EMU-schuld.

Rente derivaten kort

De Staat geeft kortlopend schuldpapier uit met looptijden variërend van enkele dagen tot maximaal 12 maanden. Hier geldt dat het saldo van de rentebaten en rentelasten wordt weergegeven.

Voortijdige beëindiging derivaten

Uit overwegingen van risicomanagement kan besloten worden om renteswaps met een positieve marktwaarde voortijdig te beëindigen. Bij het voortijdig beëindigen van een renteswap met positieve marktwaarde wordt de netto contante waarde van alle toekomstige rentestromen in één keer ontvangen. Deze rentestromen tellen sinds de overgang naar nieuwe Europese boekhoudregels per september 2014 niet meer mee in de bepaling van het EMU-saldo. Zij hebben wel effect op de EMU-schuld. De opbrengsten uit voortijdige beëindiging van swaps worden niet geraamd omdat van tevoren niet bekend is in welke mate van dit instrument gebruik wordt gemaakt.

Leningen

Aflossing vaste schuld

Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt. Daarnaast kan vanuit cashmanagementoverwegingen besloten worden DSL’s deels vervroegd af te lossen.

Uitgifte vaste schuld en mutatie vlottende schuld

De raming van de uitgifte van vaste schuld is gebaseerd op de jaarlijkse financieringsbehoefte. De financieringsbehoefte bestaat uit de omvang van de af te lossen vaste schuld, de uitstaande schuld op de geldmarkt van het jaar ervoor en de raming voor het kassaldo van de Rijksoverheid. Voor toekomstige jaren wordt verondersteld dat de uitstaande schuld op de geldmarkt gelijk blijft en het resterende deel van de financieringsbehoefte op de kapitaalmarkt wordt gedekt door de uitgifte van DSL’s. In deze veronderstelling muteert de geldmarkt niet, maar blijft het gelijk. De verwachte verhouding tussen financiering op de geldmarkt en financiering op de kapitaalmarkt wordt jaarlijks bekend gemaakt bij de publicatie van het financieringsplan staatsschuld (Outlook) in december.