Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

1.3.3 Uitdagingen

Groei overheidsuitgaven beperken

Structurele aanpassingen noodzakelijk

Veel van de Nederlandse collectieve arrangementen, zoals zorg en sociale zekerheid, zijn nog gebaseerd op de groeigemiddelden die eind van de vorige eeuw gebruikelijk waren. Deze moeten nu aangepast worden aan de lagere groeiniveaus voor de komende decennia, anders dreigt verdere verdringing van andere uitgaven of wordt de economie geremd door noodzakelijke lastenverzwaring. Dit komt als een belangrijk thema naar voren uit de veertiende Studiegroep Begrotingsruimte.21 Lang is gedacht dat extra besparingen een adequaat middel konden zijn om groeiende uitgaven in de toekomst te financieren. Maar het AOW-stelsel, waarin huidige werknemers betalen voor de huidige gepensioneerden, was niet houdbaar door als overheid meer te sparen; dit maakte structurele aanpassingen noodzakelijk. Voor de zorg geldt hetzelfde: ook hier stijgen de kosten te snel om deze volledig via extra besparingen – individueel of collectief – op te vangen (zie box 1.2).

Box 1.2 Beperking groei zorguitgaven

Nederland geeft relatief veel geld uit aan zorg. Aan langdurige zorg zelfs meer dan bijna elk ander land. Voor tweeverdieners met een totaalinkomen van anderhalf keer modaal zijn de verplichte afdrachten aan de collectieve zorg momenteel bijna een kwart van het bruto-inkomen. Naast een hoog niveau van zorguitgaven groeien de uitgaven sinds 2000 ook fors sneller dan het bbp (zie figuur 1.12). Dit was van 1980 tot 2000 heel anders. Door strak te budgetteren stegen de uitgaven destijds niet harder dan de welvaart. De gevolgen hiervan – zoals wachtlijsten en de achterblijvende kwaliteit van de zorg – werden een groot maatschappelijk probleem. Sinds 2000 is er daarom voor gekozen om meer geld beschikbaar te stellen voor de kwaliteit van de zorg. De betaalbaarheid van de zorg raakte als thema op de achtergrond.

Figuur 1.12 Groei totale zorguitgaven versnelt

Figuur 1.12 Groei totale zorguitgaven versnelt

Noot: Cijfers voor 2012–2015 betreffen ramingen

Bron: CPB omgevingsscenario’s voor gezondheid en zorg, 2011; eigen bewerking

Het is aannemelijk dat de groei van de zorguitgaven sinds 2000 gedeeltelijk een inhaalslag is. De aanvankelijke snellere stijging van de levensverwachting en het inlopen van de wachtlijsten ondersteunen deze aanname. De wachtlijsten zijn inmiddels al een tijd goeddeels verdwenen, maar de uitgaven blijven sterker groeien dan verwacht. Dit duidt op structurele problemen. Als de huidige stijging zich voortzet zal, bij ongewijzigd beleid, een gezin van tweeverdieners met een inkomen van anderhalf keer modaal in 2040 de helft van het inkomen aan collectieve zorgpremies afdragen. Het is zeer de vraag of overdrachten van deze omvang de maatschappelijke wensen weerspiegelen.

Niet alleen de stijging van de zorguitgaven zijn een probleem, maar ook de moeilijke beheersbaarheid ervan. Ondanks de aanzienlijke ruimte voor groei lukt het niet goed om de zorguitgaven binnen de gestelde kaders te houden. Het uitgavenplafond wordt vrijwel ieder jaar overschreden, waardoor er ook ieder jaar extra bezuinigd moet worden.

Doordat de zorguitgaven sterk groeien, neemt de druk op arbeid toe. De verplichte premieafdrachten remmen de economische groei. Als de huidige groei aanhoudt, verdringt de zorg bovendien de financiering van andere collectieve sectoren zoals onderwijs en sociale zekerheid (zie figuur 1.13).

Figuur 1.13 Collectieve zorguitgaven dreigen andere uitgaven te verdringen

Figuur 1.13 Collectieve zorguitgaven dreigen andere uitgaven te verdringen

Noot: Cijfers voor 2012–2015 betreffen ramingen

Bron: CPB

Uit een analyse van de stijgende zorguitgaven in het kader van de Taskforce Beheersing Zorguitgaven blijkt ook dat de aard van de zorg verandert. De aanbieders worden productiever, maar de prijsstijging wordt hierdoor onvoldoende afgeremd en het zorgvolume blijft toenemen. Daarnaast maakt nieuwe technologie steeds meer mogelijk en wordt (nieuwe) zorg bij een steeds bredere groep patiënten toegepast. Dit resulteert onder meer in steeds meer zorg voor lichtere gevallen. De indicaties worden onder druk van het aanbod en de maatschappelijke trend van medicalisering en nieuwe technologie opgerekt. De tegenkrachten om deze groei te dempen, moeten verbeteren.

De Taskforce schetst de volgende drie elkaar versterkende lijnen die de zorg beter betaalbaar en de zorguitgaven beter beheersbaar maken:

  • «Zorg» terug naar de kern. Dat wil zeggen dat het collectief alleen betaalt voor gepaste zorg die noodzakelijk is. In de langdurige zorg, bijvoorbeeld de ouderenzorg, moeten aanspraken en voorzieningen meer in lijn komen met de ons omringende landen. In de curatieve zorg, bijvoorbeeld de ziekenhuiszorg, wordt het pakket scherper afgebakend. Dit scherper afgewogen pakket van zorgaanspraken moet vervolgens ook strikter worden toegepast. Professionals zullen zich beter aan scherpere richtlijnen moeten houden.

  • «Zorg» op de juiste plaats verleend. Veel zorg wordt nu geleverd op de verkeerde plek: daar waar deze duurder is zonder dat deze ook beter is. Waar zorg sterk overlapt met de taken in andere domeinen, kan deze worden overgeheveld. In de langdurige zorg kan een groot deel van de zorg thuis in plaats van in instellingen worden geleverd. Patiënten blijven zo ook langer in de eigen omgeving. In de curatieve zorg kan bijvoorbeeld meer zorg verschuiven van ziekenhuizen naar de huisarts in de eerste lijn.

  • Betaalbaarheid als verantwoordelijkheid van alle partijen. Patiënten en cliënten krijgen een grotere eigen verantwoordelijkheid. Om te voorkomen dat de rekening eenzijdig bij de burger wordt gelegd moet de doelmatigheid meer worden verzilverd. Dit kan door aanbieders te betalen voor gezondheidswinst in plaats van per verrichting. De betaalbaarheid moet veel prominenter meewegen in de vormgeving van beleid.

Het doel van deze drieledige strategie van de Taskforce is de groei van de zorguitgaven structureel verlagen tot de groei van de welvaart (het bbp) plus demografie. De vergrijzing van de bevolking kan volgens de Taskforce rechtvaardigen dat de zorguitgaven iets harder groeien dan andere collectieve uitgaven. Overigens betekent het voorgestelde groeipad dat andere overheidssectoren minder hard dan de economie zullen moeten groeien. Of dat premies en belastingen moeten worden verhoogd om tot houdbare overheidsfinanciën te komen. In de toekomst kan de steeds betere inkomenspositie van ouderen aanleiding zijn om de gewenste overdrachten in de zorg te heroverwegen.

Economische groei bevorderen

Benutten aanwezig groeipotentieel

Naast maatregelen om de begroting op orde te krijgen, bijvoorbeeld door de groei in de zorgkosten te beperken, liggen er ook uitdagingen om het groeipotentieel te versterken. Internationale vergelijkingen laten bijvoorbeeld zien dat de zakelijke dienstverlening, bouw en detailhandel nog veel productiviteitsgroei kunnen behalen. De aanbevelingen die de Europese Commissie doet in het kader van het Europese Semester geven een goede indicatie van de Nederlandse beleidsuitdagingen. De Commissie doet aanbevelingen op het terrein van de overheidsfinanciën, vergrijzing, arbeidsparticipatie, innovatie en de woningmarkt (zie box 1.3). Er zijn meer hervormingen denkbaar die het groeipotentieel verder kunnen versterken. De OESO heeft berekend dat hervormingen het Nederlandse groeipotentieel de komende tien jaar met ongeveer een ½ procentpunt per jaar kunnen verhogen.22 De lagere verwachte potentiële groei maakt het des te belangrijker om het aanwezige potentieel zo veel mogelijk te verzilveren.

Box 1.3 Raadsaanbevelingen Nederland in het kader van het Europees semester

De aanbevelingen van de Europese Commissie zijn ten eerste gericht op het op orde brengen van de overheidsfinanciën in lijn met de Europese regels. De Commissie beveelt onder andere aan om het begrotingstekort terug te brengen naar 3 procent van het bbp in 2013 en hierbij uitgaven die direct relevant zijn voor groei, zoals onderzoek, innovatie, en onderwijs zoveel mogelijk te beschermen. Daarnaast zijn de aanbevelingen gericht op de vergrijzing (onder andere de pensioenleeftijd en de langdurige zorg) en het verbeteren van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn. Verder beveelt de Commissie aan om de arbeidsparticipatie te verhogen en de arbeidsmobiliteit te bevorderen. Ten slotte pleit de Commissie voor het versterken van de innovatie en hervorming van woningmarkt.

Op deze gebieden heeft het kabinet, vooral door het gesloten Begrotingsakkoord 2013, al grote stappen gezet.23 Zo zijn er afspraken gemaakt die het begrotingstekort van de overheid verlagen tot minder dan 3 procent van het bbp in 2013. Daarnaast wordt de AOW-leeftijd stapsgewijs verhoogd naar 67 jaar in 2024, om vervolgens te worden gekoppeld aan de levensverwachting. Op deze manier reageert Nederland op de intredende vergrijzing. Ook zijn er maatregelen genomen om de arbeidsparticipatie te vergroten. Zo wordt de dubbele heffingskorting voor kostwinnersgezinnen geleidelijk afgebouwd om een baan aantrekkelijker te maken voor niet-werkende partners. Daarnaast voorziet het Begrotingsakkoord in de hervorming van de WW en het ontslagrecht, waarmee de arbeidsmobiliteit op de Nederlandse arbeidsmarkt wordt bevorderd. Verder wordt de innovatie in Nederland versterkt door het bedrijvenbeleid, onder andere door een extra generieke lastenverlichting voor innovatieve activiteiten (Research & Development Aftrek: gericht op niet-loonkosten van R&D). Ten slotte zijn er op het gebied van de woningmarkt ook grote stappen gezet. Er is afgesproken dat voor nieuwe hypotheken vanaf 2013 alleen het recht op renteaftrek bestaat, als de hypotheek volledig in 30 jaar (annuïtair) wordt afgelost. Bovendien wordt het maximale leenbedrag geleidelijk beperkt tot 100 procent van de woningwaarde en wordt de overdrachtsbelasting permanent verlaagd van 6 naar 2 procent.

Licence