Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico voor de begroting.

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld. De wettelijke basis voor deze uitvoerende rol is geregeld in de Comptabiliteitswet 201644. Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het ministerie van Financiën is namens de minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld.

De doelstelling van artikel 11 sluit aan bij de internationaal geaccepteerde uitgangspunten voor schuldmanagement, zoals verwoord door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank in de ‘Revised Guidelines for Public Debt Management’45. Voor de uitvoering van de schuldfinanciering wordt steeds voor meerdere jaren een beleidskader vastgesteld dat is gebaseerd op twee belangrijke pijlers: het financieringsbeleid en het renterisicokader.

Het financieringsbeleid dient er vooral toe het (her)financieringsrisico en het liquiditeitsrisico te beheersen en mitigeren. Het bestaat uit de regels en randvoorwaarden die het Agentschap hanteert bij het gebruik van financiële instrumenten voor het financieren van de staatsschuld. Zo valt niet alleen de keuze voor de schuldinstrumenten hieronder, maar bijvoorbeeld ook de communicatie met investeerders. Drie kernwaarden staan centraal in het financieringsbeleid: consistentie, transparantie en liquiditeit. Binnen de kernwaarden probeert het Agentschap zo flexibel mogelijk te zijn, om bijvoorbeeld veranderingen in de financieringsbehoefte en marktomstandigheden gedurende het jaar op te kunnen vangen.

Het renterisicokader heeft als belangrijkste doel het beheersen van het renterisico; het risico dat de rentelasten op de staatsschuld stijgen door veranderingen in de rente. Gemiddeld genomen geldt dat hoe langer de looptijd van een lening, hoe lager het risico voor de begroting. Immers, bij gemiddeld langere financiering is het gedeelte van de staatsschuld dat jaarlijks opnieuw gefinancierd moet worden, en waarvoor dus de rente opnieuw moet worden vastgesteld, lager. Hierdoor werken tegenvallende renteontwikkelingen minder snel door in de rentelasten. Echter, onder normale omstandigheden geldt, hoe langer de looptijd van een financieringsinstrument, hoe hoger de rentekosten zijn. Er zal daarom steeds een optimale afweging gezocht moeten worden tussen kosten en risico.

Naast bovengenoemde risico’s en kernwaarden houdt het Agentschap bij het opstellen van het beleidskader verder nog rekening met onder andere valutarisico, kredietrisico (tegenpartijrisico) en operationele risico’s.

Voor de nadere invulling van de schuldfinanciering wordt op basis van het beleidskader jaarlijks in december het financieringsplan gepubliceerd, in de zogeheten Outlook46. Hierin wordt uiteengezet hoe de Nederlandse staat in het komende kalenderjaar de schuldfinanciering zal uitvoeren. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden zo veel mogelijk opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse staat op de financiële markten.

Groene obligatie

In 2019 heeft de Nederlandse Staat als eerste land met een triple-A-rating een groene obligatie (Dutch State Loan, DSL) uitgegeven. In 2023 heeft Nederland een nieuwe 20-jaars groene DSL uitgegeven. In het raamwerk voor deze nieuwe groene DSL is er speciale aandacht voor waterinvesteringen zoals het Deltafonds ("blauwe uitgaven"). De uitgaven voor deze specifieke investeringen sluiten aan bij de wijzigingen en toevoegingen aan de EU Taxonomie die in juni 2023 zijn gepubliceerd. Van alle twaalf in aanmerking komende economische activiteiten in het «Green Bond Framework» voldoen er elf aan alle vereiste technische criteria. De nieuwe groene DSL is daarmee de eerste triple-A staatslening waarbij de «blauwe» elementen volledig aansluiten bij de EU Taxonomie.

Nederland wil met de uitgifte van een groene obligatie de totstandkoming en verdere verdieping van een robuuste groene kapitaalmarkt ondersteunen. De opbrengsten van groene obligaties worden gebruikt voor uitgaven aan duurzame energie, energie-efficiëntie, duurzaam vervoer en klimaatadaptatie. Voor alle uitgiftes onder het ‘Green Bond Framework’ heeft de Nederlandse Staat zich gecommitteerd om investeerders transparantie te bieden over de allocatie van de opbrengsten met betrekking tot groene uitgaven evenals de impact van die uitgaven.

Prestatie-indicatoren en kengetallen

Het beleidskader voor de periode 2020-2025 kent twee indicatoren: de gemiddelde looptijd van de schuld- en swapportefeuille en het renterisicobedrag (RRB). De gemiddelde looptijd zegt iets over de afruil tussen kosten en risico over alle toekomstige jaren samengenomen. De gemiddelde looptijd is de afgelopen jaren sterk verlengd en zal uiterlijk in 2025 minimaal 8 jaar bedragen. Het RRB is het deel van de schuld- en swapportefeuille waarover binnen 12 maanden de rente opnieuw vastgesteld moet worden, uitgedrukt als percentage van de schuld. Het RRB zegt daarmee iets over het renterisico binnen een jaar.

Het Agentschap stelt voor aanvang van elk nieuw kalenderjaar een jaarlijkse looptijdtarget vast die bijdraagt aan de doelstellingen van het risicokader en inspeelt op de laatste markt- en financierings-ontwikkelingen. De looptijdtarget voor het eerstvolgende kalenderjaar wordt steeds in december vastgesteld en gepubliceerd in de Outlook voor het komende jaar, alsmede een invulling van de staatsschuldfinanciering waarmee deze naar verwachting te behalen is.

Financieringsbehoefte

De financieringsbehoefte voor 2024 was ingeschat op 75,7 miljard euro. Deze inschatting was omgeven met een hoge mate van onzekerheid vanwege verschillende factoren die invloed hadden op de overheidsuitgaven, zoals de formatie van een nieuw kabinet na de verkiezingen in november 2023. Aan de financiële markten werd aangekondigd dat er ongeveer 40 miljard euro. opgehaald zou worden op de kapitaalmarkt (langlopende leningen). De financieringsbehoefte nam aanvankelijk toe als gevolg van de leenfaciliteit aan TenneT. Door hogere belasting- en premieontvangsten en onderuitputting van de Rijksoverheid, is de financieringsbehoefte uitgekomen op 70,7 miljard euro. Het verwachte beroep op de kapitaalmarkt bleef gedurende het jaar ongewijzigd. In 2024 is uiteindelijk 39,3 miljard euro. aan schuldpapier uitgegeven op de kapitaalmarkt.

Het Agentschap is erin geslaagd om zijn financieringsbehoefte te vervullen binnen het vastgestelde renterisicokader. De afgelopen jaren heeft het Agentschap ingezet op het verlengen van de gemiddelde looptijd van de staatsschuldportefeuille naar minimaal 8 jaar uiterlijk eind 2025. De gemiddelde looptijd zegt iets over de afruil tussen kosten en risico op de lange termijn. Gedurende 2024 is de gemiddelde looptijd licht gestegen van 8,6 jaar eind 2023 tot 8,7 jaar eind 2024. Het renterisicobedrag – het gedeelte van de staatsschuld waarover binnen 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld – is ruim binnen de doelstelling van 25% van de staatsschuld gebleven. Het renterisicobedrag zegt iets over de afruil tussen kosten en risico op de korte termijn. In 2024 was het gemiddelde renterisicobedrag 10,4%. In 2025 zal het beleidskader van artikel 11 in zijn volledigheid worden doorgelicht.

Financieringsactiviteiten

De rentepercentages voor schuldfinanciering zijn in de loop van 2024 redelijk constant gebleven. Begin januari bedroeg de 10-jaarsrente op Nederlandse staatsobligaties 2,59%. Tot begin juni steeg deze rente geleidelijk tot 2,98%. Vervolgens daalde de rente tot 2,27% begin december om ultimo 2024 uit te komen op 2,59%. De gemiddelde rente voor de totale schulduitgifte op de kapitaalmarkt in 2024 bedroeg 2,7% wat een lichte daling betekent ten opzichte van een gemiddelde rente van 2,8% in 2023.

In onderstaande tabel is de omvang van de financieringsactiviteit per instrument weergegeven, evenals de begin- en eindstanden van de uitstaande schuld.47

De tabel laat zien dat het merendeel van de staatsschuld is gefinancierd met langlopende staatsobligaties (DSL’s). Tegelijk is ook te zien dat het grootste deel van de dagelijkse financieringsactiviteiten plaatsvindt op de geldmarkt. Door de korte looptijden wordt hier veel vaker afgelost en opnieuw geleend dan bij de langlopende leningen op de kapitaalmarkt. De omvang van de geldmarktfinanciering inclusief geldmarktuitzettingen op enig moment fluctueerde in 2024 tussen 4 miljard euro en 56 miljard euro. De piek van 56 miljard euro viel in januari als gevolg van de toegenomen financieringsbehoefte.

De basis van de korte financieringen wordt ingevuld met het DTC programma. Dutch Treasury Certificates (DTC’s) – ofwel schatkistpapier – zijn leningen met een looptijd variërend van drie tot twaalf maanden. Naast de DTC’s is in 2024 voor de korte financiering gebruikgemaakt van Commercial Paper (CP). CP heeft kortere looptijden, meestal tussen één week en drie maanden. Door de flexibele start- en einddata, kan met dit instrument goed worden ingespeeld op schommelingen in de financieringsbehoefte op de korte termijn. Als laatste zijn er leningen met zeer korte looptijden (dagen en weken) zoals deposito’s en sell buy back’s. Indien nodig kunnen overtollige middelen voor korte tijd uitgeleend worden via de geldmarkt of worden aangehouden bij DNB, bijvoorbeeld wanneer relatief veel belastinginkomsten binnenkomen of wanneer er relatief minder uitgaven zijn dan voorzien.

Transacties in CP en deposito’s kunnen plaatsvinden in verschillende valuta. Vanwege de gunstige prijzen heeft het Agentschap in 2024 bijvoorbeeld gebruik gemaakt van CP in US dollars. Het wisselkoersrisico op leningen in buitenlandse valuta wordt altijd direct afgedekt met behulp van valutaswaps, zodat de rentelasten in euro’s vastliggen.

De post cash collateral betreft de onderpanden die het Agentschap ontvangt door afgesloten derivatencontracten. De totale waarde van het onderpand is in 2024 afgenomen door het aflopen en voortijdig beëindigen van rentederivaten.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van de staatsobligaties die in 2024 zijn uitgegeven op de kapitaalmarkt en wat de effectieve rente was van deze obligaties. Door het grote uitstaande volume en de langere looptijden van staatsobligaties is het effect van deze leningen op de rentelasten van de Nederlandse staat veel groter dan dat van geldmarktleningen. In 2024 is een nieuwe 10-jaarslening uitgegeven middels een Dutch Direct Auction (DDA). Bij de initiële uitgifte is een bedrag van 6,0 miljard euro opgehaald tegen een rente van 2,68%. Gedurende het jaar is deze lening driemaal heropend waarmee een uitstaand volume van 13,4 miljard euro is bereikt. Daarnaast is er 26,0 miljard euro opgehaald met de heropening van bestaande DSL’s waarvan 4,3 miljard euro met de heropening van een groene obligatie (DSL 2044-01-15).

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van het DTC programma. Deze tabel geeft aan welk schatkistpapier in 2024 is uitgegeven op de geldmarkt en wat hiervan de gemiddelde effectieve rente was. De gemiddelde effectieve rente van het schatkistpapier is gedaald van 3,67% ultimo 2023 naar 2,92% ultimo 2024.

Verantwoording over de risico-indicatoren: gemiddelde looptijd en renterisicobedrag

De streefwaarde voor de looptijd voor eind 2024 was minimaal 8,0 jaar. Eind 2024 is een gemiddelde looptijd van 8,7 jaar gerealiseerd. Het gemiddelde RRB is over heel 2024 uitgekomen op 10,4%, ruim onder de grens van 25%. Daarmee is het Agentschap, net als de afgelopen jaren, er in geslaagd om de indicatoren te laten voldoen aan de waarden die door het renterisicokader worden voorgeschreven.

Verplichtingen en uitgaven

Rente

Rente vaste schuld

De rentelasten op de vaste schuld zijn in 2024 € 497 mln. lager uitgevallen dan begroot. Als gevolg van het bijgestelde financieringsplan is er in 2024 minder schuld uitgegeven op de kapitaalmarkt. Hierdoor zijn de gerealiseerde rentelasten op de vaste schuld lager dan begroot. Daarnaast is de nieuw uitgegeven schuld vastgelegd tegen gemiddeld lagere rentetarieven als gevolg van de marktontwikkelingen.

Rente vlottende schuld

De rentelasten op de vlottende schuld zijn in 2024 € 22 mln. hoger uitgevallen door een toename van de kortlopende schuld. Daarentegen is er minder rente betaald voor leningen op de geldmarkt dan waar bij de begroting rekening mee was gehouden.

Rente derivaten lang

De rentelasten die de de staat in 2024 betaalde op de langlopende rentederivaten zijn € 51 mln. hoger dan geraamd. De rente op derivaten is het gevolg van de gerealiseerde rentepercentages op de variabele delen van de renteswaps.

Leningen

Aflossing vaste schuld

De aflossing van de vaste schuld betreft voornamelijk de ingeplande aflossingen op de langlopende staatsobligaties. Daarnaast zijn er vijf staatsobligaties gedeeltelijk vervroegd afgelost waardoor de aflossingen in 2024 € 5,5 mld. hoger uitvallen dan begroot. Ook is er sprake van een dollarkoers effect waardoor er minder is afgelost op de Antillenleningen.

Ontvangsten

Rente

Rente vlottende schuld

De rentebaten op de vlottende schuld zijn in 2024 € 195 mln. hoger uitgevallen. De staat heeft meer middelen op de geldmarkt uitgezet dan waarmee in de begroting rekening mee was gehouden. Uit het oogpunt van cashmanagement kunnen overtollige middelen tijdelijk worden uitgezet op de geldmarkt. Over deze uitgezette middelen ontvangt de staat een rentevergoeding.

Voortijdige beëindiging schuld

Uit cashmanagementoverwegingen kunnen DSL’s ingekocht worden. In 2024 is voor in totaal € 5,8 mld. aan staatsobligaties voortijdig afgelost. Doordat de marktrente in de afgelopen jaren is gestegen, is de prijs waartegen obligaties zijn ingekocht lager dan de nominale waarde. Het verschil resulteert in een ontvangst van € 296 mln. bij voortijdige beëindiging.

Voortijdige beëindiging derivaten

Het Agentschap heeft in 2024 rentederivaten voortijdig beëindigd naar aanleiding van het besluit om de legacy portefeuille in zijn geheel af te gaan wikkelen. Bij de voortijdige beëindiging van renteswaps wordt de netto contante waarde van de toekomstige rentestromen in één keer betaald of ontvangen in het jaar waarin de voortijdige beëindigingen van derivaten plaatsvinden. De voortijdige beëindiging van derivaten heeft geleid tot een ontvangst van € 214 mln. Als gevolg hiervan is de EMU-schuld verlaagd.

Leningen

Uitgifte vaste schuld

De uitgegeven vaste schuld (staatsobligaties) is € 11,9 mld. lager uitgevallen dan begroot. Dit verschil wordt onder andere verklaard doordat bij het opstellen van de begroting het financieringsplan voor 2024 nog niet bekend was, waaronder de financieringsbehoefte. Het verwachte beroep op de kapitaalmarkt was in het financieringsplan (Outlook 2024) vastgesteld op € 40 mld. De omvang van de werkelijke uitgifte is € 39,3 mld.

Mutatie vlottende schuld

De eindstand van de uitstaande schuld op de geldmarkt is het gevolg van meerdere ontwikkelingen gedurende het jaar, waarvan de ontwikkeling van het kassaldo, de keuze voor de omvang van de financiering op de kapitaalmarkt en vervroegde aflossingen de belangrijkste zijn. Ondanks dat het kastekort lager is uitgevallen dan werd geraamd, is de vlottende schuld toegenomen door de lening die aan TenneT is verstrekt (€ 13,1 mld. in 2024). Schommelingen in de financieringsbehoefte in een lopend begrotingsjaar worden zo veel mogelijk opgevangen op de geldmarkt.