C Provinciefonds

GEREALISEERDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Gerealiseerde uitgaven verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 4.101.755.000

Figuur 2 Gerealiseerde ontvangsten verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (x € 1 mln.). Totaal € 4.101.755.000

A. ALGEMEEN

1 1. Aanbieding van het jaarverslag en verzoek tot dechargeverlening

AAN de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Hierbij bieden wij het jaarverslag van het provinciefonds (C) over het jaar 2025 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 2.37 en 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 verzoeken wij de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties én de Staatssecretaris van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2025 gevoerde financiële beheer.

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,P.E.Heerma

De Staatssecretaris van Financiën,E.Eerenberg

Dechargeverlening door de Tweede Kamer

Op grond van artikel 2.40, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2016 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, ter behandeling doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

Dechargeverlening door de Eerste Kamer

Op grond van artikel 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, doorgezonden aan de Minister van Financiën.

2. Leeswijzer

Algemeen

Voor u ligt het jaarverslag 2025 van het provinciefonds.

Provinciefonds

Het jaarverslag van het provinciefonds maakt onderdeel uit van de financiële verantwoording van het Rijk maar heeft daarbinnen een eigen bijzonder karakter. Het jaarverslag van het provinciefonds kent in tegenstelling tot een departementaal jaarverslag slechts één beleidsartikel: het provinciefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. De apparaatsuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord. Dit geldt eveneens voor het algemene beleid inzake decentrale overheden, waarbij deze uitgaven zijn terug te vinden in de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII).

Toelichting verschillen

Dit jaarverslag zal de oorspronkelijk vastgestelde begroting 2025 van het provinciefonds als uitgangspunt nemen. De gehanteerde norm voor de toelichting bij verschillen tussen de budgettaire raming en de realisatie in het verslagjaar, is dat alle verschillen worden toegelicht. De toelichting is op hoofdlijnen met verwijzingen naar de relevante suppletoire begrotingen.

Indeling

Het jaarverslag is verdeeld in twee onderdelen: het beleidsverslag en de jaarrekening. Het beleidsverslag is een terugblik op het gevoerde beleid in 2025. Hierin komt de realisatie van de beleidsprioriteiten aan bod, worden de budgettaire gevolgen van het gevoerde beleid in beeld gebracht en worden beleidsmatige conclusies ten aanzien van de beleidsprioriteiten getrokken. Hier wordt ook de toelichting gegeven op het verschil tussen de oorspronkelijke vastgestelde begroting en realisatie. De verschillen worden daarbij absoluut weergegeven en toegelicht. Daarna volgt in de bedrijfsvoeringsparagraaf informatie over de rechtmatigheid. De jaarrekening geeft het financiële beeld van het begrotingsjaar 2025 wat betreft het provinciefonds. In dit onderdeel worden de verantwoordingsstaat en de saldibalans gepresenteerd.

Groeiparagraaf

Ten opzichte van het jaarverslag 2024 zijn er geen wijzigingen doorgevoerd.

Grondslagen voor de vastlegging en de waardering

De verslaggevingsregels en waarderingsgrondslagen die van toepassing zijn op de in dit jaarverslag opgenomen financiële overzichten zijn ontleend aan de Comptabiliteitswet 2016 en de daaruit voortvloeiende regelgeving, waaronder de Rijksbegrotingsvoorschriften. Voor de begrotingsadministratie van het provinciefonds wordt het verplichtingen-kasstelsel toegepast.

Focusonderwerp

Voor het focusonderwerp «risico’s voor de goede inning en besteding van belasting- en premiegeld» dat door de Tweede Kamer voor de verantwoording over 2025 als focusonderwerp is gekozen wordt verwezen naar het jaarverslag van het begrotingshoofdstuk Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII).

Bijlagen

Er zijn geen bijlagen opgenomen.

Voor de bijlage afgerond evaluatie- en overig onderzoek wordt verwezen naar het jaarverslag van het begrotingshoofdstuk Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (VII)

Slotopmerking

Als gevolg van afrondingen kan in tabellen het totaal afwijken van de som der delen.

B. BELEIDSVERSLAG

3. Beleidsprioriteiten

Dit jaarverslag gaat in op de in 2025 gerealiseerde beleidsprioriteiten. Uitgangspunt daarbij is in de eerste plaats de oorspronkelijk in de begroting 2025 geformuleerde beleidsprioriteiten.

Eerst wordt de realisatie van de beleidsprioriteiten in 2025 beschreven. Daarna besteden we aandacht aan de onderuitputting. Tot slot worden de budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteiten weergegeven.

De tabellen maatregelen Oekraïne en realisatie beleidsdoorlichtingen en het overzicht risicoregelingen zijn voor het provinciefonds niet van toepassing.

Realisatie van de beleidsprioriteiten 2025

VerdeelmodelDe herziening van het provinciefonds vindt plaats in nauw overleg met het IPO en deskundige vertegenwoordigers van de provincies. De ROB heeft reeds advies uitgebracht in najaar 2024. In juli 2025 is de Kamer geïnformeerd dat de provincies unaniem akkoord waren met een eerste stap per 1 januari 2026 en een volgende stap per 1 januari 2027.  Op dit moment wordt in overleg met de provincies doorgewerkt aan een structureel  model voor 2027 en verder.UitkeringsstelselAan de aanpassing van het uitkeringsstelsel is verder gewerkt. In 2025 is het wetsvoorstel herziening van de Financiële-verhoudingswet in consultatie geweest en het wetsvoorstel ligt begin 2026 voor advies bij de Raad van State. Belangrijk onderdeel van de aanpassing van het uitkeringsstelsel is het omzetten van de decentralisatie-uitkering in de Bijzondere Fondsuitkering (BFU), die een goed alternatief moet vormen voor de specifieke uitkering.

Aan het omzetten van specifieke uitkeringen in uitkeringen die via het gemeentefonds en het provinciefonds worden verstrekt is eveneens verder gewerkt. De uitkomsten van dit de omzetting zijn gecommuniceerd in de Kamerbrief Uitkomst Specifieke Uitkeringen (Kamerstukken II 2024/25 36600 B, nr 45).

Onderuitputting

In tabel 1 wordt de totale onderuitputting gepresenteerd. Daarbij worden de grootste en/of belangrijkste meevallende realisaties apart toegelicht.

Toelichting 2025

Op de decentralisatie uitkering is in 2025 minder uitbetaald dan de omvang van het beschikbare budget. Dit betreft de wijziging betalingsverloop waarmee betalingen worden doorgeschoven naar het volgende begrotingsjaar (zie toelichting algemeen hieronder).

Toelichting algemeen

Bij het provinciefonds is op de verschillende uitkeringen per definitie geen sprake van onderuitputting. Bij het provinciefonds zijn voor de verschillende uitkeringen de verplichtingen leidend. Hetgeen betekent dat ze altijd volledig tot uitbetaling zullen komen. Bedragen die in het betreffende begrotingsjaar niet tot uitbetaling zijn gekomen, zullen in een volgend begrotingsjaar alsnog tot uitbetaling komen.

Van een jaarsaldo, zoals voorkomt bij investeringsfondsen is geen sprake, doordat de ontvangsten en de uitgaven over een begrotingsjaar altijd aan elkaar gelijk zijn.

Budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteiten 2025

Voor alle taken van medeoverheden geldt dat het van belang is dat taken en middelen, als ook de bevoegdheden en uitvoeringskracht om die taken uit te voeren en de risico’s die zij daarbij lopen, in balans zijn. Dit geldt zowel voor de medebewindstaken, waarin medeoverheden weinig beleidsvrijheid hebben, als autonome taken, waarin zij die beleidsvrijheid wel hebben. Dit is een verantwoordelijkheid voor alle overheden samen, waarbij ook uw Kamer een belangrijke rol heeft. Voor nieuwe taken worden de gevolgen voor medeoverheden door middel van een Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) in kaart gebracht. Door middel van de UDO worden niet alleen de financiële gevolgen onderzocht, maar ook de gevolgen op het gebied van effectiviteit en uitvoerbaarheid. De beleidsinitiërende minister is verantwoordelijk voor de uitvoering van de UDO. BZK adviseert hierin en met de betrokken medeoverheden vindt overleg plaats hierover.

4. Beleidsartikelen

Artikel 1 Provinciefonds

Via het provinciefonds wordt bewerkstelligd dat de provincies middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:

1. provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken;

2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën, namens deze de Staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst, hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en provincies. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het provinciefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende provincies.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of de provincies als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.

Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema’s zijn er een aantal instrumenten en activiteiten.

Beleidsthema 1: provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds sinds 2024 gekoppeld is aan de ontwikkeling van het nominaal bruto binnenlands product. De indexatie wordt gesplitst in een volumedeel en een prijsdeel. De volumeontwikkeling van het fonds is gebaseerd op een 8-jaars (t-9 t/m t-2) historisch gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp, waardoor het fonds minder schommelt. De indexatie voor inflatie volgt de prijs bbp van het lopende jaar, waardoor het fonds reëel ‘op niveau’ blijft. De jaarlijkse toe- of afname van het provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan het bbp, wordt het accres genoemd. Het betreft een generieke indexatie die naar eigen inzicht van een individuele provincie kan worden ingezet. De normeringssystematiek berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO).

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het provinciefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhouding

Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) vindt twee keer per jaar plaats rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

D) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel provincies in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld.

Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Vanuit het provinciefonds hebben provincies in 2025 middelen toebedeeld gekregen om hun taken uit te voeren. Daarbij hebben de fondsbeheerders het bestaande verdeelmodel toegepast voor de algemene uitkering.

In het kader van de aangekondigde heroverweging financiële verhoudingen (Kamerstukken II 2017/18, 34775 B, nr. 18) wordt onder meer de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds in zijn totaliteit tegen het licht gehouden. In het jaar 2025 zijn stappen gezet in dit traject. In paragraaf 3 is dit bij de realisatie van de beleidsprioriteiten nader toegelicht.

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

Verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 565,8 mln. opwaarts bijgesteld. Deze bijstelling betreft het saldo van diverse mutaties door het jaar heen, waaronder de toekenning van de (voorlopige) ruimte onder het plafond van het BTW compensatiefonds (BCF) en de toevoeging van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van het jaar. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van de verschillende suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2024/25, 36725 C, nr. 2, Kamerstukken II 2025/26, 36820 C, nr. 2 en Kamerstukken II 2025/26, 36850 C, nr. 2) en in de slotwet 2025.

Uitgaven

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

De uitgaven van de algemene uitkering van het provinciefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting opwaarts bijgesteld met € 361,3 mln. en komen daarmee in totaal op € 3.714,7 mln. De hogere uitgaven zijn met name een gevolg van de toekenning van de voorlopige ruimte onder het plafond van het BTW Compensatiefonds (BCF) voor 2025. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van de verschillende suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2024/25, 36725 C, nr. 2, Kamerstukken II 2025/26, 36820 C, nr. 2 en Kamerstukken II 2025/26, 36850 C, nr. 2) en in de slotwet 2025.

Decentralisatie-uitkeringen

De uitgaven van de decentralisatie-uitkeringen van het provinciefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting bijgesteld met € 188,1 mln. en komen daarmee in totaal op € 387 mln. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van het toevoegen van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van 2025. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van de verschillende suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2024/25, 36725 C, nr. 2, Kamerstukken II 2025/26, 36820 C, nr. 2 en Kamerstukken II 2025/26, 36850 C, nr. 2) en in de slotwet 2025.

Opdrachten

Onderzoeken verdeelsystematiek

Het gerealiseerde bedrag komt lager uit dan in de ontwerpbegroting 2025 werd geraamd, doordat er minder opdrachten zijn verleend.

Ontvangsten

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting van het provinciefonds voor 2025 worden de ontvangsten, overeenkomstig artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet, met € 549,3 mln. verhoogd tot € 4.101.8 mln.

5. Bedrijfsvoeringsparagraaf

Paragraaf 1 - Rapportage voor de volgende verplichte onderdelen:

Rechtmatigheid

Er hebben zich over 2025 geen overschrijdingen van de tolerantiegrenzen voorgedaan bij het provinciefonds.

Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Er zijn over 2025 geen bijzonderheden te melden voor het provinciefonds.

Begrotingsbeheer, financieel beheer en materiële bedrijfsvoering

Er is sprake van financieel beheer bij het provinciefonds. Er zijn over 2025 geen bijzonderheden te melden voor het provinciefonds.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

De kans op misbruik en oneigenlijk gebruik zijn bij het provinciefonds zeer gering. Er zijn over 2025 geen bijzonderheden te melden voor het provinciefonds.

Overige aspecten van de bedrijfsvoering

Er zijn over 2025 geen bijzonderheden te melden voor het provinciefonds.

Fraude- en corruptierisico's

Er zijn binnen het provinciefonds beheersmaatregelen genomen om het risico op fraude of corruptie tegen te gaan. Er zijn over 2025 geen bijzonderheden te melden voor het provinciefonds.

Paragraaf 2 - Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

Er zijn geen bijzonderheden te melden.

Paragraaf 3 - Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering

Er zijn over 2025 geen bijzonderheden te melden voor het provinciefonds.

Voor een algemeen beeld van de bedrijfsvoering binnen het ministerie van BZK wordt u verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van begrotingshoofdstuk VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

C. JAARREKENING

6. Verantwoordingsstaat provinciefonds

7. Saldibalans provinciefonds

Toelichting behorende bij de saldibalans per 31 december 2025 van het provinciefonds

Hierna worden de saldibalansposten toegelicht. De nummering van de toelichting komt overeen met die van de saldibalansposten

Ad 1. Uitgaven ten laste van de begroting en Ad 2. Ontvangsten ten gunste van de begroting

Bij de begrotingsuitgaven en -ontvangsten voor 2025 zijn de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten opgenomen met betrekking tot het jaar 2025 waarvoor de Rijksrekening nog niet door de Tweede Kamer is goedgekeurd.

Ad 12. Voorschotten

Hieronder zijn de betaalde voorschotten opgenomen voor nog niet definitief vastgestelde uitkeringen aan provincies. De provincies ontvangen, als gevolg van de wet, voorschotten tot het bedrag waar ze vermoedelijk recht op hebben. Uitkeringen aan de provincies worden na afloop van het uitkeringsjaar via beschikkingen en een algemene maatregel van bestuur definitief vastgesteld. Het totaalbedrag van de betaalde voorschotten bestaat volledig uit voorschotten aan provincies op de algemene uitkering en de decentralisatie-uitkeringen. Het bedrag is in tabel 5 gespecificeerd en daaronder nader toegelicht.

Algemene uitkering

Dit onderdeel van de tabel vergelijkt voor de algemene uitkering de voorschotten per 31 december 2025 waarvoor per uitkeringsjaar de beschikking nog niet definitief is opgemaakt met de voorschotten waarvoor geldt dat de definitieve beschikking voor het desbetreffende uitkeringsjaar per 31 december 2024 nog niet was opgemaakt.

Decentralisatie-uitkeringen

De voorschotten voor de decentralisatie-uitkeringen op de saldibalans van het provinciefonds hebben veelal een bijzonder karakter. Bij een beperkt aantal uitkeringen staat de hoogte van de uitkering niet vooraf vast of dient over de betaling nog een afrekening plaats te vinden. Bij een groot deel van deze uitkeringen wordt echter vooraf door het beleidsdepartement precies bepaald welke bedragen aan welke begunstigden worden uitbetaald. De begunstigden hoeven ook geen verantwoording af te leggen over de (wijze van) besteding van de uitkering. Het provinciefonds is hierbij slechts een loket waarlangs de verstrekkingen lopen. Desondanks worden alle betalingen uit hoofde van deze uitkeringen op de saldibalans van het provinciefonds als voorschot verantwoord tot het moment waarop de verdeling over medeoverheden definitief wordt vastgesteld door middel van een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB).

De stand openstaande voorschotten is per saldo toegenomen ten opzichte van de stand ultimo 2024. Een toename van de openstaande voorschotten heeft plaatsgevonden voor de algemene uitkering en de decentralisatie- uitkeringen voor het jaar 2025.

Ad 14. Andere verplichtingen

Onder deze post zijn de openstaande betalingsverplichtingen uit hoofde van de algemene uitkering, de decentralisatie-uitkeringen en de onderzoeken verdeelsystematiek opgenomen. Het bedrag is in tabel 7 gespecificeerd.