Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de financiering van de staatsschuld. Het doel is om de schuld tegen zo laag mogelijke kosten met een acceptabel risico voor de begroting te financieren. De wettelijke basis voor deze verantwoordelijkheid is geregeld in de Comptabiliteitswet 2016.73 Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het ministerie van Financiën is namens de minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld. Voor de inrichting van het risicobeleid en het financieringsbeleid baseert het Agentschap zich onder meer op de internationale richtlijnen voor staatsschuldfinanciering die zijn opgesteld door het IMF74. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn transparantie, consistentie en een goede verhandelbaarheid van Nederlands schuldpapier. Het beheersen van de risico’s betreft onder andere het renterisico, valutarisico en kredietrisico.

Aan het einde van ieder jaar wordt het financieringsplan opgesteld voor het nieuwe jaar. Dit plan wordt in december gepresenteerd in de zogeheten Outlook75. Hierin wordt uiteengezet hoe de Staat in het komende kalenderjaar de schuldfinanciering zal uitvoeren. De kapitaalmarktfinanciering ligt dan (binnen een bepaalde onzekerheidsmarge) voor een jaar vast. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden vervolgens primair opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse staat op de financiële markten.

Op basis van bovenstaande uitgangspunten wordt het renterisicokader minimaal één keer in de zeven jaar herzien. Het huidige kader is in 2020 ingegaan en geldt tot en met 2025. Daarnaast wordt het kader één keer in de twee jaar intern geëvalueerd. Voor het beheersen van de renterisico’s worden twee risicomaatstaven gehanteerd: één voor de middellange termijn, de gemiddelde looptijd, en één voor de korte termijn, het renterisicobedrag (RRB). Door de looptijd van de schuld te verlengen kunnen relatief lage rentekosten voor langere tijd worden vastgelegd. Het RRB is het bedrag waarvoor de rente binnen 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld.

De financieringsbehoefte is in 2021 toegenomen en meerdere keren bijgesteld als gevolg van de coronacrisis. Hierdoor is het financieringsplan van het Agentschap, dat normaal gesproken alleen in december wordt gepubliceerd, gedurende het jaar twee keer naar boven toe bijgesteld. Om aan deze verhoogde financieringsbehoefte te voldoen is het verwachte beroep op de kapitaalmarkt gedurende het jaar verhoogd van € 50 mld. naar ongeveer € 60 mld. Het Agentschap heeft marktpartijen daar tijdig van op de hoogte gebracht middels persberichten. Eind 2021 bleek de financieringsbehoefte toch lager uit te vallen vanwege het sterker dan verwachte economisch herstel. Het beroep op de kapitaalmarkt is uiteindelijk uitgekomen op € 58,1 mld. De schommelingen in het financieringssaldo heeft het Agentschap kunnen opvangen op de geldmarkt.

Het huidige beleidskader is in 2020 ingegaan en geldt tot en met 2025. In het beleidskader wordt ingezet op een verdere verlenging van de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille. Hierdoor worden de huidige lage rentes voor een langere periode vastgelegd en wordt meer budgettaire zekerheid gecreëerd voor de middellange termijn. De looptijd van de portefeuille kan in de tijd fluctueren, bijvoorbeeld als gevolg van veranderingen in de financieringsbehoefte. Daarom is vanaf 2020 een bandbreedte vastgesteld van 6 tot 8 jaar waarbinnen de gemiddelde looptijd van de staatsschuld mag fluctueren. Daarnaast is een grens voor het renterisicobedrag (RRB) vastgesteld van 30%. Het RRB is dat deel van de staatsschuld waarop de rente binnen 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld. Wanneer de financieringsbehoefte onverwacht sterk oploopt – zoals in 2020 en 2021 als gevolg van de coronacrisis - wordt deze in eerste instantie voor een groot deel opgevangen door de geldmarkt. Aangezien de financiering op de geldmarkt een looptijd heeft van maximaal één jaar, valt deze financiering automatisch onder het RRB. Het Agentschap volgt de ontwikkeling van het RRB en de gemiddelde looptijd nauwlettend. In 2021 heeft het Agentschap sterk ingezet op het uitgeven van leningen met langere looptijden. Het Agentschap heeft in 2021 ook rentederivaten voortijdig beëindigd om de gemiddelde looptijd en het RRB bij te sturen conform de beleidsdoelstellingen. De omvang van de swapportefeuille is mede hierdoor afgenomen, waardoor de afhankelijkheid van swaps verder is verminderd.

In 2021 heeft voor het eerst een tweejaarlijkse evaluatie plaatsgevonden welke heeft geleid tot een nadere aanscherping van het risicokader. Aanleiding voor de aanscherping zijn onder andere de hogere staatsschuld en de behoefte om de huidige lage rentes voor een langere periode vast te leggen.76 

Financieringsactiviteiten in 2021

De rentepercentages voor schuldfinanciering zijn in 2021 gestegen. Op de kapitaalmarkt is de gemiddelde 10-jaarsrente op Nederlandse staatsobligaties gestegen van ‒0,49% ultimo 2020 naar ‒0,15% ultimo 2021. Mede door de lage rente is het Agentschap erin geslaagd de nieuw te financieren schuld tegen rentebaten of relatief beperkte rentekosten te financieren met een acceptabel risico voor de Rijksbegroting.

In onderstaande tabel is de omvang van de financieringsactiviteit per instrument weergegeven, evenals de begin- en eindstanden van de uitstaande schuld.77

De tabel laat zien dat het merendeel van de staatsschuld is gefinancierd met langlopende staatsobligaties (DSL’s). Maar tegelijk is ook te zien dat het grootste deel van de dagelijkse financieringsactiviteiten plaatsvindt op de geldmarkt. Door de korte looptijden wordt hier veel vaker afgelost en opnieuw geleend dan bij de langlopende leningen op de kapitaalmarkt. De omvang van de geldmarktfinanciering inclusief geldmarktuitzettingen op enig moment fluctueerde in 2021 tussen € 20,9 mld. en € 58,6 mld.

De basis van de korte financieringen wordt ingevuld met het DTC-programma. Dutch Treasury Certificates (DTC’s) – ofwel schatkistpapier – zijn leningen met een looptijd variërend van drie tot twaalf maanden. Naast de DTC’s is in 2021 voor de korte financiering gebruik gemaakt van Commercial Paper (CP). CP heeft kortere looptijden, meestal tussen een week en drie maanden. Door de flexibele start- en einddata, kan met dit instrument goed worden ingespeeld op schommelingen in de financieringsbehoefte op de korte termijn. Als laatste zijn er leningen met zeer korte looptijden (dagen en weken) zoals deposito’s en sell buy back’s. Indien nodig kunnen overtollige middelen voor korte tijd uitgeleend worden via de geldmarkt of worden aangehouden bij DNB, bijvoorbeeld wanneer relatief veel belastinginkomsten binnenkomen of wanneer er relatief minder uitgaven zijn, dan voorzien.

Transacties in CP en deposito’s kunnen plaatsvinden in verschillende valuta. Vanwege de gunstige prijzen heeft het Agentschap in 2021 bijvoorbeeld gebruik gemaakt van CP in US dollars. Het wisselkoersrisico op leningen in buitenlandse valuta wordt altijd direct afgedekt met behulp van valutaswaps, zodat de rentelasten in euro’s vastliggen.

De post cash collateral betreft de onderpanden die het Agentschap ontvangt doordat de afgesloten derivatencontracten door de lage rentestanden een positieve marktwaarde hebben voor de Staat. De totale waarde van het onderpand is in 2021 afgenomen. Dit is met name het gevolg van de voortijdige beëindiging van rentederivaten. Dit heeft een verlagend effect gehad op de EMU-schuld.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van de staatsobligaties die in 2021 zijn uitgegeven op de kapitaalmarkt en wat de effectieve rente was voor deze obligaties. Door het grote uitstaande volume en de langere looptijden van de staatsobligaties is het effect van deze leningen op de rentelasten van de Staat veel groter dan dat van de geldmarktleningen. Net als voorgaande jaren is in 2021 een nieuwe 10-jaarslening uitgegeven. Het bedrag van € 13,4 mld. is verspreid over het jaar op vier verschillende dagen opgehaald. Ook is een nieuwe langlopende 15-jaarslening uitgegeven waarbij de veiling € 8,0 mld. heeft opgebracht, verspreid over twee verschillende dagen. De 20-jaars groene obligatie (DSL 2040-01-15 0,50 PCT) is in 2021 één keer heropend en hiermee is € 1,7 mld. opgehaald waardoor het totale volume van deze groene obligatie eind 2021 € 10,7 mld. is. Daarnaast is een nieuwe 8-jaarslening uitgegeven waarbij een bedrag van € 8,1 mld. is opgehaald, verspreid over twee verschillende dagen. Tevens zijn er meerdere leningen met diverse resterende looptijden heropend gedurende het jaar.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van het DTC programma. Het geeft aan wat aan schatkistpapier in 2021 is uitgegeven op de geldmarkt en wat hiervan de gemiddelde effectieve rente was. De gemiddelde effectieve rente van het schatkistpapier was voor heel 2021 negatief.

Verantwoording over de risico-indicatoren: gemiddelde looptijd en renterisicobedrag

Zoals aangegeven hanteert het Agentschap voor het beheersen van de renterisico’s twee risicomaatstaven, één voor de middellange termijn, de gemiddelde looptijd, en één voor de korte termijn, het RRB.

Eind 2021 is een gemiddelde looptijd van 7,9 jaar gerealiseerd. Het gemiddelde RRB is over heel 2021 uitgekomen op 22,6%, ruim onder de grens van 30%. Daarmee is het Agentschap er net als de afgelopen jaren in geslaagd om de indicatoren te laten voldoen aan de waarden die door het renterisicokader worden voorgeschreven.

De verlenging van de looptijd is tot stand gekomen door uitgifte van nieuwe staatsobligaties op de kapitaalmarkt en een lagere omvang van de geldmarkt in 2021. Het Agentschap heeft in 2021 rentederivaten voortijdig beëindigd om de gemiddelde looptijd en het RRB bij te sturen conform de beleidsdoelstellingen.

Verplichtingen en uitgaven

Rente

Rente vaste schuld

De rentelasten op de vaste schuld zijn in 2021 € 81 mln. hoger uitgevallen dan begroot. Bij de uitgifte van nieuwe schuld worden de rentetarieven vastgelegd tegen het dan geldende rentetarief. De rentepercentages waren iets hoger dan de rentepercentages die zijn gebruikt tijdens het opstellen van de begroting.

Leningen

Mutatie vlottende schuld

De eindstand van de uitstaande schuld op de geldmarkt is het gevolg van meerdere ontwikkelingen gedurende het jaar, waarvan de ontwikkeling van het kassaldo, de keuze voor de omvang van de financiering op de kapitaalmarkt, de ontwikkeling van het onderpand in contanten dat is ontvangen voor de derivaten en de vervroegde aflossingen de belangrijkste zijn. In 2021 is gedurende het jaar een veel grotere financieringsbehoefte geraamd door de verlenging van coronamaatregelen, waardoor de uitgifte van vaste schuld is verhoogd. Doordat het kastekort lager is uitgevallen dan werd geraamd, is een deel van de vlottende schuld afgelost.

Ontvangsten

Rente

Rente vlottende schuld

De rentebaten op de vlottende schuld vallen lager uit als gevolg van wijzigingen in de omvang van de kortlopende schuld en de hoogte van de korte rente. De lagere rentebaten zijn het saldo van meerdere mutaties die uit deze wijzigingen volgen. In 2021 is minder rente ontvangen doordat de omvang van de kortlopende schuld lager is uitgevallen als gevolg van het verhogen van de vaste schuld en het lagere kastekort.

Rentederivaten lang

De rentebaten op derivaten zijn lager uitgevallen als gevolg van de gerealiseerde rentepercentages op de variabele delen van de renteswaps en als gevolg van de voortijdige beëindiging van rentederivaten.

Voortijdige beëindiging derivaten

Het Agentschap heeft in 2021 rentederivaten voortijdig beëindigd. Dit is voornamelijk gedaan om het renterisico op de schuldportefeuille bij te sturen; de looptijd van de gehele schuldportefeuille is hierdoor in 2021 toegenomen. Bij de voortijdige beëindiging van renteswaps wordt de netto contante waarde van de toekomstige rentestromen in één keer in het jaar waarin de voortijdige beëindiging van derivaten plaatsvindt, ontvangen, hetgeen de EMU-schuld met hetzelfde bedrag verlaagt.

Leningen

Uitgifte vaste schuld

De uitgegeven vaste schuld (staatsobligaties) is € 3,4 mld. hoger uitgevallen door de toegenomen financieringsbehoefte als gevolg van de coronacrisis.