Beleidsartikel 4 heeft doelstellingen in het kader van het klimaat- en energiebeleid. Voor het klimaatbeleid, en in internationaal verband, betreft dit de bijdrage aan het realiseren van de doelen van de klimaatovereenkomst van Parijs en, in Europees verband, het realiseren van een netto-reductie van broeikasgassen in 2030 van ten minste 55% ten opzichte van 1990 en klimaatneutraliteit in 2050.

In het kader van het energiebeleid werken we toe naar een CO2-arme energievoorziening die veilig, betrouwbaar en betaalbaar is, op zodanige wijze dat economische kansen worden verzilverd en energie in het ruimtelijk beleid is geïntegreerd. De belangrijkste maatschappelijke uitdagingen waarop gefocust wordt zijn de klimaat- en energietransitie en de goede technische en veilige invulling van de afbouw van de winning uit het Groningenveld.

Voor de kortere termijn stuurt het kabinet daarnaast nog op het realiseren van de doelstelling van 16% duurzame energie in 2023, die nog voortvloeit uit het Energieakkoord. Om deze doelstellingen te bereiken zet EZK een mix van normerende en beprijzingsinstrumenten en subsidies in, maar ook niet-financiële instrumenten zoals het transitiegericht maken van energieregelgeving om de werking van de energiemarkt te verbeteren. Om uitvoering te geven aan het Urgendavonnis moet Nederland in 2020 en de jaren daarna de CO2-uitstoot met minimaal 25% reduceren ten opzichte van 1990. Hiertoe heeft het kabinet de afgelopen jaren op verschillende momenten maatregelen aangekondigd.Om deze doelstellingen te bereiken zet EZK financiële instrumenten in zoals subsidies en garanties, maar ook niet-financiële instrumenten zoals het stroomlijnen van energieregelgeving om de werking van de energiemarkt te verbeteren, de regeldruk te verminderen en efficiënter toezicht mogelijk te maken.

De Minister voor Klimaat en Energie is op basis van de Klimaatwet verantwoordelijk voor het nationale klimaatbeleid en de inhoudelijke lijn voor de nationale inbreng in de ontwikkeling van het Europese en het mondiale klimaatbeleid.

De Minister voor Klimaat en Energie is verder op grond van de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Mijnbouwwet verantwoordelijk voor het energiebeleid. Hieruit vloeien de volgende verantwoordelijkheden voort:

Klimaatbeleid

Regisseren

• – Regisseren van het nationale klimaatbeleid op basis van de nationale doelen en de werkwijze zoals deze is vastgelegd in de Klimaatwet, met het oog op het door Nederland nakomen van de (onder andere) in United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) en EU-verband gemaakte afspraken over het reduceren van CO2 en overige broeikasgasemissies. Hieronder valt ook het emissiehandelssysteem, waarin CO2-emissierechten worden toegewezen en geveild.

• – De regie op de internationale aspecten van het klimaatbeleid, inclusief het politieke optreden en de vertegenwoordiging in de betreffende internationale gremia. Daaronder vallen onder andere de Europese Transport- en Milieuraad en relevante VN-bijeenkomsten.

(Doen)Uitvoeren

• – De coördinatie van de Nederlandse inzet in internationaal kader bij de vaststelling van normen en plafonds, de vertaling daarvan naar Nederlandse wet- en regelgeving en de verdeling van doelstellingen over sectoren en milieuthema’s. De doelen en normen hebben betrekking op het reduceren van CO2-emissies van motorvoertuigen, op brandstofkwaliteit, op de productie en de inzet van duurzame biobrandstoffen, op de mondiale uitfasering van ozonlaagafbrekende stoffen en van gefluorideerde broeikasgassen en op de handel in CO2-emissierechten (Emissions Trading System/ETS).

• – De opdracht aan de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) voor het handelssysteem in CO2-emissierechten, waaronder het toewijzen en doen veilen van CO2-emissierechten. Ook de registratie van hernieuwbare energie voor het verkeer en de rapportage hierover ter controle van de duurzaamheid en de CO2-prestatie en het toezicht op de bijstook van duurzame biomassa bij energiecentrales zijn hier onderdeel van.

Stimuleren

Om de klimaatdoelen te behalen worden maatschappelijke partners proactief betrokken. De Minister voor Klimaat en Energie stimuleert het in stand houden, aangaan en organiseren van allianties met en tussen bedrijven, branches, overheden, burgers en kennisorganisaties rondom de doelen uit de Overeenkomst van Parijs, het Klimaatakkoord en het Energieakkoord.

Energiebeleid

Regisseren

• – Het regisseren van de realisatie van grote energie-infrastructuurprojecten die onder de Rijkscoördinatieregeling (RCR) vallen; dit betekent als projectminister, samen met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), verantwoordelijk voor de ruimtelijke inpassing van projecten en voor de coördinatie van benodigde vergunningen;

• – Het versneld uitrollen van windenergie op zee richting 2030 en verder;

• – Het actief participeren in Europese en internationale netwerken ten behoeve van energy governance, kennis brengen naar en leren van andere landen en instellingen;

• – Het creëren van randvoorwaarden waardoor de energievoorziening internationaal kan concurreren en het verdienpotentieel van de energiesector in relatie tot de energietransitie ten volle wordt benut;

• – Het creëren van randvoorwaarden voor een doelmatige, veilige en verantwoorde winning van onze bodemschatten;

• – Het bieden van mogelijkheden aan, en het faciliteren van, lokale duurzame energie-initiatieven;

• – Het coördineren van het energiebesparingsbeleid via de verschillende vakministers;

• – Het creëren van randvoorwaarden voor de ontwikkeling van innovatie-ecosystemen;

• – Het uitvoeren van de vergunningverlening voor de mijnbouw;

• – Het creëren van randvoorwaarden voor een goede nucleaire (kennis)infrastructuur en veilige uraniumverrijking, met inbegrip van de taken die hierover zijn opgenomen in internationale verdragen, met het oog op de bewaking en beveiliging van de hierbij betrokken kennis en technologie.

Financieren

Het voeren van het financieel instrumentarium op de beleidsterreinen hernieuwbare energie, energiebesparing, mijnbouwklimaat en klimaat- en energie-innovatie gericht op het realiseren van CO2-reductie en een goed werkend energiesysteem.

Stimuleren

• – Het vergroten van het aandeel hernieuwbare energie (conform afspraken Energieakkoord resp. Klimaatakkoord en de Richtlijn Hernieuwbare Energie (RED));

• – Het stimuleren van energiebesparing (conform afspraken Energieakkoord resp. Klimaatakkoord en de Europese Energie-Efficiency Richtlijn (EED)).

• – Het stimuleren van de ontwikkeling en gebruik van klimaat- en energie-innovaties;

• – Het stimuleren van de verdergaande reductie van CO2-uitstoot van en energiebesparing bij energiebedrijven en industrie;

• – Het stimuleren van een goed werkende Europese energiemarkt met een adequate infrastructuur en bijbehorende wetgeving;

• – Het stimuleren van de transitie naar een duurzame en betrouwbare energievoorziening, inclusief de bijdrage aan het internationale oliecrisisbeleid.

Het Ministerie van EZK geeft inzicht in de in 2022 geleverde prestaties op het gebied van het klimaatbeleid met de Monitor Klimaatbeleid 2021 ((Kamerstuk 32 813, nr. 901) en het Dashboard Klimaatbeleid (www.dashboardklimaatbeleid.nl). Een aantal prestatie-indicatoren en kengetallen die hierin niet zijn opgenomen wordt hieronder weergegeven.

Kengetal HHI en C3

De C3 is het gezamenlijk marktaandeel van de drie grootste leveranciers. De mate van concentratie op de kleinverbruikersmarkt voor elektriciteit en gas vormt een indicatie voor de concurrentie op die markten. Een indicator hiervoor is de Herfindahl-Hirschman Index (HHI). Een markt met een HHI onder de 1.800 punten wordt gezien als een competitieve markt en een markt met een index tussen de 1.800 en 8.000 punten wordt gezien als een geconcentreerde markt. Het is vele jaren beleid van het ministerie geweest om de concentratiegraad te verlagen en dat beleid is nu geëffectueerd, zodat er geen actief beleid meer op gevoerd wordt. Wel wordt de concentratiegraad nog jaarlijks door ACM gemonitord

Figuur 4 Kengetal: Elektriciteitsstoringen in minuten per jaar

Bron: Netbeheer Nederland

Beleidsconclusies Klimaatbeleid

Aanscherping Klimaatbeleid

Het kabinet heeft in het Coalitieakkoord de klimaatambitie aangescherpt en in lijn gebracht met het nieuwe Europese klimaatbeleid (‘Fit-For-55’). Het (eerste) wetsvoorstel voor aanpassing van de Klimaatwet, dat de aanscherping van de doelen regelt, is in juli naar de Tweede Kamer gezonden. Het onderliggende beleid is aangescherpt met het beleidsprogramma Klimaat. Dit beleidsprogramma is een aanvulling op het lopende klimaatplan voor de periode 2021-2030 (dat werd gebaseerd op het Klimaatakkoord). Het beleidsprogramma Klimaat werd in juni in ontwerp naar de Tweede Kamer gestuurd. Het ontwerp beleidsprogramma is in de zomer publiekelijk geconsulteerd en de Raad van State heeft het kabinet hierover geadviseerd. Deze reacties zijn verwerkt in respectievelijk de Nota van Antwoord en het Nader Rapport die met Prinsjesdag 2022 naar de Tweede Kamer zijn gestuurd.

In de Klimaat- en Energieverkenning 2022 raamde PBL in november dat de emissiereductie in 2030 op basis van het vastgesteld en voorgenomen beleid uitkomt op 39-50% reductie ten opzichte van 1990. Een groot deel van het nieuwe beleid uit het nieuwe beleidsprogramma van het kabinet beschouwt PBL als geagendeerd beleid. Het gaat bijvoorbeeld om de maatwerkafspraken in de industrie, het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), de subsidieregeling CO2-vrije gascentrales, diverse maatregelen in de gebouwde omgeving en mobiliteit en het Klimaatfonds. PBL raamt dat het effect van dit geagendeerd beleid leidt tot een reductie van ongeveer 6 Mton, waarmee het doelbereik in 2030 uitkomt op 41 tot 52 %. Daarbij past de kanttekening dat voor een groot deel van het geagendeerde beleid nog geen inschatting van het effect mogelijk is of dat het effect pas na 2030 optreedt.

Op basis van de PBL-raming ligt het kabinet nog niet op koers voor het gestelde doel van 55% reductie in 2030. Zoals aangekondigd in het beleidsprogramma Klimaat wil het kabinet het klimaatbeleid programmeren op 60% reductie, zodat 55% in 2030 met grote waarschijnlijkheid wordt gehaald. Het kabinet zal hiertoe in het voorjaar van 2023 besluiten over een aanvullend beleidspakket. In voorbereiding op deze besluitvorming wordt het ontwerp-beleidsprogramma onderworpen aan een onafhankelijk interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) dat in maart 2022 is afgerond. Deze analyse geeft beleidsopties voor besluitvorming in het voorjaar.

Windenergie op zee

Naar aanleiding van het coalitieakkoord is besloten om de doelstellingen voor windenergie op zee te verhogen van 11 GW naar circa 21 GW rond 2030 (Kamerstuk 32 813, nr. 974). In het Programma Noordzee, dat de Minister van IenW op 18 maart 2022 aan de Tweede Kamer heeft aangeboden, zijn windenergiegebieden aangewezen die hiervoor voldoende ruimte moeten bieden (Kamerstuk 35 325, nr. 5). Vervolgens heeft het kabinet op 21 juni 2022 de Tweede Kamer de aanvullende routekaart windenergie op zee 2030 aangeboden (Kamerstuk 33 561, nr. 53). Daarin is de planning voor de realisatie van de windparken op zee tot en met 2031 uiteengezet, inclusief netaansluitingen van de windparken naar land. Hierbij is ook het Ontwikkelkader aangepast, waarmee TenneT de opdracht heeft gekregen de netaansluitingen te realiseren. De Routekaart windenergie op zee kent een gefaseerde aanpak, waarbij de planning voor een deel van de windparken nog afhankelijk is van lopende onderzoeken. Daarom zal de Routekaart periodiek worden aangepast wanneer deze onderzoeken gereed zijn en daarmee de planning kan worden aangescherpt. Met de Routekaart wordt de verhoogde ambitie voor windenergie op zee volgens plan uitgevoerd, waarbij er nog wel operationele en juridische uitdagingen zijn om deze windparken tijdig te realiseren.

Europese klimaatdoelen

Om de klimaatdoelstellingen in de EU en in Nederland te kunnen implementeren heeft het kabinet voortvarend gewerkt om belangrijke onderdelen uit het Fit for 55 pakket af te ronden. Zo zijn in 2022 de trilogen afgerond voor de aanscherping van het ETS, inclusief de opname van maritieme scheepvaart, het inrichten van een nieuw ETS voor de gebouwde omgeving en mobiliteit met daaraan gekoppeld een Sociaal Klimaatfonds om sociale gevolgen bij armere bevolkingsgroepen op te vangen, het vaststellen van de nationale doelen voor het de individuele EU-lidstaten (ESR) en het inrichten van een koolstofheffing aan de grens (CBAM).

Urgenda

De uitspraak van de rechter verplicht de Staat om de uitstoot vanaf 2020 met minimaal 25% te reduceren ten opzichte van 1990. Gelet op de uitgangspunten die de Hoge Raad heeft geformuleerd, is de Staat vanaf 2020 gehouden tot steeds verdergaande reductie van de uitstoot in Nederland. In de jaren na 2020 zal dus (steeds) meer dan 25% emissiereductie gerealiseerd moeten zijn.

In 2021 was de uitstoot 24,1% lager dan in 1990, een terugval ten opzichte van 2020 toen de emissiedaling neerkwam op 25,2%. Het voorlopige cijfer over 2022 is nog niet beschikbaar. In de eerste drie kwartalen van 2022 was de uitstoot lager dan in 2021, vooral vanwege lager aardgasgebruik, waardoor het de verwachting is dat in 2022 wel 25% emissiereductie is gerealiseerd.

Vanwege de gascrisis heeft het kabinet de Urgenda-maatregel productiebeperking bij kolencentrales in 2022 ingetrokken. De inschatting is dat het intrekken van de productiebeperking bij kolencentrales leidt tot een extra cumulatieve uitstoot in de jaren 2022 ‒ 2024 van ca. 10 Mton. Deze uitstoot zal in de periode tot 2030 in enige vorm gecompenseerd worden, net als de daarmee samenhangende additionele uitstoot van stikstofoxiden. De in 2022 hogere gas- en elektriciteitsprijzen leidden tot substantieel minder gasverbruik, waarmee al minder CO2-uitstoot wordt gerealiseerd. Om bereik van het Urgenda-doel van ten minste 25% emissiereductie in de komende jaren zeker te stellen, en om extra reductie in 2030 te realiseren, heeft het kabinet met Prinsjesdag 2022 aangekondigd in te zetten op de uitwerking van een pakket maatregelen dat leidt tot een significante en blijvende CO2- en stikstofreductie ter compensatie van intrekking van de kolenmaatregel. Over de maatregelen wordt in het voorjaar van 2023 besloten, in samenhang met het aanvullende beleidspakket om in 2030 ten minste 55% reductie te realiseren (t.o.v. 1990).

Beleidsconclusies Energiebeleid

Prijsplafond

Het kabinet heeft er in 2022 voor gekozen om een prijsplafond voor energie in te stellen voor 2023 en over de maanden november en december een tegemoetkoming van € 190 als korting op de energierekening uit te keren. Het idee was om nu de inflatie ongekend hoog is en steeds meer gezinnen en bedrijven in de problemen dreigen te komen door de hoge energieprijzen, de hoognodige verlichting voor de energierekening te bieden. Dit is gelukt.

Het betreft een tijdelijke maatregel die op 1 januari 2023 is ingegaan en tot het einde van 2023 doorloopt. Maar vanaf 1 november 2022 is er al verlichting mogelijk met een tussenvariant waarbij een prijsplafond is gesimuleerd en termijnbedragen zijn verlaagd. Kleinverbruikers ontvangen in deze maanden via de energieleveranciers een tegemoetkoming van € 190 als korting op de energierekening. Voor deze tegemoetkoming ontvangen de energieleveranciers een eenmalige subsidie. Voor de maanden november en december is uiteindelijk € 3,1 mld uitgekeerd.

In december 2022 is een eerste voorschot verstrekt om de kosten in januari 2023 die gemoeid zijn met het prijsplafond te dekken. Om de subsidies te kunnen verstrekken en dit voorschot uit te kunnen keren is een verplichtingenbudget van € 11,2 mld toegevoegd. De daadwerkelijk kasuitgaven voor het eerste voorschot voor januari 2023 bedroegen € 370 mln.

Vulmaatregelen gasopslagen

Bij aanvang van de winter 2022-2023 waren de Nederlandse gasopslagen met 92,02%35 goed gevuld: zowel gasopslag Norg als gasopslag Bergermeer waren op 9 november 100% gevuld. Het Europese gemiddelde lag rond de 95%. Dat de Nederlandse gasopslagen boven verwachting gevuld zijn, is mede te danken aan de vulmaatregelen die het kabinet in het voorjaar 2022 genomen heeft toen bleek dat de omstandigheden op de gasmarkt onvoldoende prikkels voor marktpartijen gaven om gas op te slaan.

Ten eerste heeft het kabinet een subsidiemaatregel ingesteld, die marktpartijen een stimulans gaf om Bergermeer te vullen (Kamerstuk 33 529, nr. 1056). Acht partijen hebben gebruikt gemaakt van de subsidieregeling om in totaal 12,58 TWh (27% van de gasopslag Bergermeer) aan gas op te slaan. Uiteindelijk hebben marktpartijen – deels gesteund door het vangnet dat de subsidieregeling bood – ca. 33,83 TWh aan gas in gasopslag Bergermeer opslagen. Gedurende de periode waarin met behulp van de subsidieregeling gas is opgeslagen was de zomer-winterspread gemiddeld genomen positief, waardoor marktpartijen zonder subsidie de gasopslag hebben gevuld. Ten tweede heeft het kabinet aan EBN instemming verleend om het deel van Bergermeer te vullen dat niet door marktpartijen wordt gevuld en heeft daarvoor aan EBN een kostenvergoeding toegekend. EBN heeft uiteindelijk 12,2 TWh aan gas opgeslagen in Bergermeer. Dit is minder dan de 20 TWh waar ruimte voor was binnen de opdracht die het kabinet had gegeven omdat marktpartijen uiteindelijk zelf meer gas opsloegen.

In mei 2023 wordt het precieze beeld duidelijk en kan het kabinet met zekerheid zeggen wat de aanvullende kosten zijn geweest om te zorgen dat de gasopslagen tot voldoende niveau gevuld zijn deze winter. Uitgangspunt is dat deze eventuele kosten worden gedragen door de gebruikers, hiervoor wordt gewerkt aan een heffing op geboekte capaciteit voor transport via het landelijk gastransportnet van GTS (bovenop – maar niet in – de tarieven voor gastransport).

Verder monitorde het kabinet het afgelopen jaar de vulling van de gasopslag Norg nauwgezet. De gasopslag Norg is uiteindelijk zonder overheidsingrijpen tot 100% gevuld geraakt als gevolg van gunstige marktomstandigheden.

Waterstof Important Project of Common European Interest (IPCEI)

IPCEI waterstof heeft in 2022 een groot aantal mijlpalen doorgemaakt in de vorm van golven.

Voor golf 1 is de eerste subsidiebeschikking afgegeven van circa € 22 mln voor de ontwikkeling van elektrolysers.

Voor golf 2 zijn eind 2022 zeven subsidiebeschikkingen verstuurd met een totale waarde van € 783,5 mln en een totale capaciteit van 1,15 GW voor grootschalige elektrolyseprojecten.

Voor golf 3 stond in november en december 2022 de subsidieregeling open. Drie projecten op terrein van waterstofimport en opslag hebben een projectplan ingediend. Deze projectplannen moeten nog door RVO worden beoordeeld en zijn nog in afwachting van goedkeuring door de Europese Commissie. Dit volgt in 2023.

Deze resultaten sluiten goed aan bij het beoogde beleid. Voor golf 3 zijn de middelen nog niet door middel van een subsidiebeschikking verplicht zoals de beoogd toen de middelen met de zevende incidentele suppletoire begroting (ISB) naar 2022 zijn gehaald. Dit heeft te maken met veranderingen in het Europese notificatieproces. Ten tijde van deze ISB werd nog verwacht dat notificatie al in 2022 zou plaatsvinden door versnellingen die voortkwamen uit REPowerEU. Inmiddels is gebleken dat dit in 2023 zal plaatsvinden. De samenloop van de tijdlijnen van het Europese en het nationale proces blijft een uitdaging bij de uitvoering van het IPCEI-traject.

Regionale energiestrategieën

In 2021 hebben de RES-regio’s de RES 1.0 opgeleverd. Het afgelopen jaar zijn de regio’s bezig geweest met het uitwerken en concretiseren van hun bod uit de RES 1.0. De PBL-analyse 2022 laat zien dat het doel van 35 TWh voor 2030 nog steeds binnen bereik is en dat de realisatie van pijplijnprojecten het afgelopen jaar sterk is doorgezet. Tegelijkertijd constateert het PBL dat regio’s moeite hebben met het omzetten van ambitie in nieuwe pijplijn projecten, waardoor het risico op stilstand ontstaat. Dit komt onder meer door de netcongestie, schaarste aan personeel en materialen, de wisselingen van de wacht na de gemeenteraadsverkiezingen en de impact van de uitspraken van de Raad van State naar aanleiding van het Nevele arrest en het Porthos-project. PBL concludeert ook dat het RES-beleidsproces is versterkt en verduidelijkt doordat is vastgesteld dat nieuwe of aangepaste kaders in een herijkte RES in veel gevallen na inwerkingtreding van de Omgevingswet m.e.r.-plichtig zijn. Omdat het PBL constateert dat het kwantitatieve doel van 2030 binnen bereik ligt zijn er vooralsnog geen redenen tot aanvullende maatregelen. De opdrachtgevende partijen van het nationaal programma RES (NP RES) kijken kritisch naar het tijdspad en de opgave van 35 TWh.

De continuering van de RES’en is geborgd. Er is jaarlijks € 12 mln beschikbaar voor de proceskosten van de 30 RES-regio’s samen. Ook is de financiering van het NP RES gecontinueerd. Dit maakt onderdeel uit van de in totaal € 5,38 mld voor de uitvoeringskosten klimaat- en energiebeleid van gemeenten en provincies voor de jaren 2023 tot en met 2030

Carbon capture & Storage (CCS)

De afvang en opslag van CO2 is een essentieel instrument om de klimaatdoelstelling van de Nederlandse industrie te behalen. In 2021 waren al concrete stappen gezet om de ontwikkeling van CO2-transport en opslaginfrastructuur te ontwikkelen. In 2022 is dit voortgezet. De definitieve opslagvergunning voor de permanente opslag van CO2 is verstrekt aan het Porthos-project. Om de voortgang van het Porthos-project te waarborgen, heeft het kabinet in 2022 een garantie verstrekt aan het project waarmee de benodigde contracten en voorinvesteringen kunnen worden aangegaan. Ook is de RCR-procedure voor het Aramis-project gestart met de publicatie van de definitieve Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) in november 2022. EZK heeft EBN instemming verleend om deel te nemen aan de eerste ontwikkelfase van het Aramis-project. Om de internationale samenwerking op het gebied van CCS te bevorderen heeft Nederland met Denemarken een MoU afgesloten en neemt het deel in het EU Clean Energy and Technology Partnership waar internationale onderzoeksprojecten worden gestimuleerd.

Afhandeling mijnbouwschade

Sinds 1 juli 2020 kunnen burgers en kleine bedrijven mogelijke schade aan gebouwen door bodembeweging als gevolg van opslag of winning van olie en gas in of uit kleine velden melden bij de onafhankelijke Commissie Mijnbouwschade. Vanaf 1 november 2021 adviseert de Commissie Mijnbouwschade ook over mogelijke schade door bodembeweging als gevolg van zoutwinning. De Commissie Mijnbouwschade ontzorgt de schade melder door te onderzoeken wat de oorzaak en omvang van de schade is. Daarmee neemt de Commissie Mijnbouwschade in feite de bewijslast van de schademelder over. In de periode 1 juli 2021 tot en met 31 oktober 2022 heeft de Commissie Mijnbouwschade 84 schademeldingen in behandeling genomen.

Warmtewet

Collectieve warmtebronnen en -netten spelen een belangrijke rol in het behalen van de CO2-emissiereductiedoelstellingen voor 2030 en daarna. Het wetsvoorstel Collectieve Warmtevoorziening beoogt de groei en verduurzaming van collectieve warmtesystemen in de gebouwde omgeving te faciliteren en vormt zo een belangrijke fundament voor de energietransitie (Kamerstuk 30 196, nr. 566). Het wetsvoorstel is samen te vatten in vier pijlers: marktordening, tariefregulering, duurzaamheid en leveringszekerheid (Kamerstuk 30 196, nr. 694, Kamerstuk 30 196, nr. 704 en Kamerstuk 30 196, nr. 743). Het voornemen is het wetsvoorstel in 2023 bij de Tweede Kamer in te dienen. Sinds op 21 oktober 2022 in de ministerraad is besloten dat het eigendom van de infrastructuur verplicht voor meer dan de helft in publieke handen komt te liggen, kan het wetsvoorstel worden afgemaakt. Als gevolg van dit besluit is op twee thema’s nadere beleidsontwikkeling vereist: het opbouwen van publieke realisatiekracht voor de langere termijn en het borgen van investeringszekerheid voor private warmtebedrijven op de korte termijn. Beide hebben invloed op het uiteindelijke wetsvoorstel en besluitvorming dient dan ook afgerond te worden voordat het wetsvoorstel in kan worden gediend.

Uitwerking landenspecifieke aanbevelingen (motie Schouw)

De Europese Commissie heeft in 2020 een landenspecifieke aanbeveling gedaan om investeringen toe te spitsen op de groene en digitale transitie, onder andere op de ontwikkeling van duurzame infrastructuur en het schoon en efficiënt opwekken en gebruiken van energie. Het kabinet erkent in zijn reactie dat een ambitieus klimaat- en energiebeleid en digitaliseringsbeleid essentieel is voor het toekomstige verdienvermogen van Nederland (brief van 5 juni 2020, Kamerstuk 21 501-20, nr. 1558). De ontwikkeling van duurzame infrastructuur is de inzet van het Programma Energiehoofdstructuur, waarin een nieuwe ruimtelijke planning van het energiesysteem wordt opgezet. Voor de ontwikkeling van het efficiënt opwekken van energie is de SDE+ in 2020 verbreed van hernieuwbare energieproductie naar CO2-reductie: de SDE++. Ook zijn er verschillende regelingen beschikbaar voor investeringen in innovatie voor de energietransitie. Daarnaast heeft dit kabinet besloten tot een Klimaatfonds, waarmee extra wordt geïnvesteerd in de groene transitie en er ook ruimte is gecreëerd voor investeringen in de ontwikkeling van de energie infrastructuur voor de transitie en de opschaling van hernieuwbare energie.

De Europese Commissie heeft in 2021 vooralsnog geen landenspecifieke aanbevelingen gedaan voor het beleid op het gebied van klimaat en energie.

Verplichtingen

Garantieverplichtingen

Garantieregeling aardwarmte

Voor de garantieregeling aardwarmte zijn in 2022 geen garantieverplichtingen afgegeven, zodat het gehele garantieplafond van € 44,2 mln niet is benut.

Lening COVA

De minister voor Klimaat en Energie heeft in 2022 aan COVA de opdracht gegeven om 500 kiloton extra dieselvoorraad aan te leggen (zie Kamerstuk 36 045 nr. 125). Hiervoor heeft COVA gebruik gemaakt van de leenfaciliteit bij het Ministerie van Financiën, waarvoor het Ministerie van EZK garant staat. In 2022 heeft COVA € 799 mln aan nieuwe leningen afgesloten en € 339 mln aan leningen afgelost. Op 31 december 2022 was het saldo van de leningen daarmee € 460 mln hoger dan een jaar eerder.

Overige verplichtingen

Uitgaven

Subsidies

Hernieuwbare Energietransitie (HER+)

Op de HER+ is € 12,5 mln minder uitgegeven dan begroot, vooral door lagere uitbetalingen op de openstellingen tot en met 2022 en het doorschuiven van subsidieprojecten naar 2023.

SDE

Door de hoge energieprijzen in 2022 was de onrendabele top van veel energieprojecten veel kleiner dan waar in de begroting rekening gehouden was, zodat op deze projecten veel minder aan subsidie uitbetaald hoefde te worden. Ook heeft RVO.nl in 2022 een aantal terugbetalingen op verstrekte voorschotten ontvangen die verrekend zijn met de in 2022 verstrekte voorschotten. Dit heeft geleid tot een lagere realisatie op het SDE-budget van € 483 mln. Het volledige bedrag van de onderuitputting is in de reserve duurzame energie en klimaattransitie gestort.

SDE+

Evenals bij de SDE is hier sprake van een veel lagere realisatie (€ 1.919 mln) dan waar bij de Ontwerpbegroting rekening was gehouden. Ook hier is de belangrijkste oorzaak dat de hoge energieprijzen geleid hebben tot veel lagere subsidievoorschotten. En ook bij de SDE+-regeling zijn terugbetalingen op te hoge voorschotten die subsidieontvangers hebben ontvangen verrekend met de in 2022 verstrekte voorschotten. Het volledige bedrag van de onderuitputting is in de reserve duurzame energie en klimaattransitie gestort.

Tabel 30 geeft de verschillen tussen de Ontwerpbegroting, de Najaarsnota en de uiteindelijke realisaties weer. De hogere realisatie bij de uitgaven wordt gecompenseerd door een vrijwel even grote hogere ontvangst aan terugbetaalde subsdievoorschotten.

Caribisch Nederland

Vooral de verduurzaming van de elektriciteitsopwekking op Bonaire, Saba en Sint-Eustatius (zie bij Verplichtingen) heeft in 2022 geleid tot € 28,7 mln aan hogere kasuitgaven.

Subsidieregeling Coöperatieve Energieopwekking (SCE)

De kasmiddelen horend bij de ophoging van het SCE-budget in 2022 (amendement Boucke c.s. Kamerstuk 35 300-XIII, nr.16 stonden nog niet in het juiste ritme, de uitfinanciering van een SCE-beschikking strekt zich uit over 15 jaar. Deze middelen zijn met een kasschuif in het juiste ritme gezet en zijn daarom niet in 2022 tot besteding gekomen. Daarnaast speelde een vertraging in de uitbetaling van de kasmiddelen uit de SCE-openstelling in 2021.

Subsidieregeling Verduurzaming MKB (SVM)

De SVM is in juli 2022 tijdelijk stopgezet omdat er signalen waren van oneigenlijk gebruik van de regeling. Hierdoor is ook het beschikbare kasbudget voor een groot deel niet besteed, de lagere realisatie bedraagt € 17,2 mln. Op basis van het amendement-De Jong c.s. is van de onderuitputting € 11,5 mln naar het SDE++-budget geschoven, zodat dit bedrag meeloopt in de storting in de reserve duurzame energie en klimaattransitie en in 2023 door een onttrekking aan de reserve weer voor de SVM beschikbaar komt.

Tegemoetkoming energieprijzen 2022

Voor de regeling Compensatie Energieverbruik Kleinverbruikers 2022 is in het najaar van 2022 met een ISB budget toegevoegd aan de EZK-begroting (zie bij Verplichtingen). Op de regeling is in 2022 een totaalbedrag van € 3.123,6 mln uitbetaald.

Tijdelijk prijsplafond energie kleinverbruikers 2023

Ook voor het Tijdelijk prijsplafond energie kleinverbruikers in 2023 is bij 10e ISB budget toegevoegd aan de EZK-begroting. In de kasraming voor 2022 was rekening gehouden met een bevoorschotting op de aan energieleveranciers af te geven subsidies van € 1.451 mln. Uiteindelijk is hierop slechts € 370 mln bevoorschot, omdat het merendeel van de subsidieaanvragen pas begin 2023 is ingediend. Op basis van de ingediende aanvragen in december 2022 zijn door RVO.nl ook de eerste maandelijkse voorschotten uitgekeerd.

Leningen

Lening EBN voor vullen gasopslag Bergermeer

Op de lening aan EBN voor het vullen van de gasopslag Bergermeer is uiteindelijk van de toegezegde € 2,3 mld slechts € 1 mld bevoorschot. Een lager bedrag volstond omdat de gasprijzen in het laatste kwartaal van 2022 fors daalden en marktpartijen meer bijdroegen aan het vullen van de gasopslag, zodat het dynamische vuldoel van EBN daalde. De lening is eind 2022 in zijn geheel terugbetaald (zie bij Ontvangsten).

Opdrachten

Onderzoek en opdrachten

De lagere realisatie op dit onderdeel is met name veroorzaakt doordat een budget van € 14,2 mln verschoven is naar de Regeling Toezicht Energiebesparingsplicht (zie bij Bijdrage aan medeoverheden).

Bijdragen aan agentschappen

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

Doorsluis COVA-heffing

In 2022 is er minder aan COVA-heffing ontvangen dan geraamd (zie bij Ontvangsten), omdat er door de hogere brandstofprijzen in 2022 minder is getankt aan de pomp dan verwacht. Hierdoor is er ook minder aan ontvangsten aan de Stichting COVA uitbetaald.

Bijdragen aan medeoverheden

Regeling Toezicht Energiebesparingsplicht

Het voor de Regeling Toezicht Energiebesparingsplicht benodigde budget is in 2021 in eerste instantie toegevoegd aan het budget voor Onderzoek en opdrachten (zie bij Opdrachten). In 2022 is dit gehele budget voor de jaren 2022 tot en met 2026 (totaal € 56 mln) verschoven naar de post Regeling Toezicht Energiebesparingsplicht. Op het voor 2022 beschikbare budget is uiteindelijk € 10,7 mln betaald.

Stortingen begrotingsreserves

Storting in begrotingsreserve duurzame energie en klimaattransitie

De volledige onderuitputting op de voor de SDE, SDE+, SDE++, HER+ en ISDE beschikbare budgetten (€ 2.626,6 mln) is aan de reserve duurzame energie en klimaattransitie toegevoegd.

Ontvangsten

Ontvangsten COVA

Zie voor een toelichting op de lagere ontvangsten Doorsluis COVA-heffing onder Bijdrage aan ZBO’s en RWT’s.

Opbrengst heffing ODE (SDE+)

Op de ODE is in 2022 € 133,9 mln meer aan heffingsopbrengsten ontvangen dan oorspronkelijk begroot. 2022 is het laatste jaar dat er nog ODE geheven wordt, vanaf 2023 is de ODE opgegaan in de Energiebelasting (EB).

Onttrekking begrotingsreserve duurzame energie en klimaattransitie

Zoals in het coalitieakkoord van het kabinet Rutte-IV is afgesproken is in totaal € 1.572 mln aan de reserve duurzame energie en klimaattransitie onttrokken en toegevoegd aan het SDE++-budget. Daarnaast is € 4,2 mln onttrokken ter financiering van de kasgevolgen in 2022 van het amendement-Sienot (ophoging SCE-regeling met € 67 mln naar € 100 mln).

ETS-Ontvangsten

Aan ETS-ontvangsten is in 2022 € 235,9 mln meer gerealiseerd dan oorspronkelijk begroot. Voor de ETS-ontvangsten is bij Ontwerpbegroting een inschatting gemaakt op basis van de verwachte prijs van CO2-emissierechten. Omdat de gemiddelde prijs van CO2-emissierechten in 2022 hoger was dan waar bij Ontwerpbegroting vanuit werd gegaan, zijn er in 2022 meer ontvangsten gerealiseerd.

Diverse ontvangsten

Het bedrag aan diverse ontvangsten is € 105,4 mln hoger dan begroot, omdat ontvangers van SDE- en SDE+-subsidie in 2022 voorschotten die in 2021 en eerder uitbetaald waren hebben teruggestort naar RVO.nl.

Ontvangsten lening EBN Bergermeer

Bij het verstrekken van de lening aan EBN werd ervan uitgegaan dat de lening in 2023 zou worden afgelost. De lening is echter (met rente) al in december 2022 door EBN terugbetaald.

Ontvangsten tenders Wind op Zee

Voor wind op zee is in totaal € 63,5 mln aan ontvangsten gerealiseerd waar bij Ontwerpbegroting geen rekening mee gehouden was. Dit betreft de opbrengst van de in 2022 uitgeschreven tender voor het windpark Hollandse Kust West (kavel 7). Deze ontvangst werd eigenlijk pas in 2023 verwacht.

Toelichting op de begrotingsreserves

De begrotingsreserve voor de garantieregeling Aardwarmte is bedoeld om het budget voor deze regeling meerjarig in te kunnen zetten en een eventuele mismatch in de tijd tussen inkomsten en uitgaven op te vangen. Om gebruik te kunnen maken van de garantieregeling Aardwarmte betalen marktpartijen een premie aan de uitvoerder van de regeling (RVO.nl) die wordt gestort in de begrotingsreserve. In 2022 zijn er geen nieuwe verliesdeclaraties op basis van de garantieregeling bij RVO.nl ingediend en zijn ook geen nieuwe garanties afgegeven, zodat er ook geen provisie-inkomsten zijn geweest..

Uit het toetsingskader van de garantieregeling Aardwarmte blijkt dat, gelet op het risicoprofiel van de aardwarmtegaranties (tussen de 1,4% kans op volledige en 7,6% op gedeeltelijke mislukking), de huidige omvang van de begrotingsreserve samen met de over de verstrekte garanties te ontvangen provisies (7%) ruim voldoende is om de komende jaren een gemiddeld garantieplafond van € 44,2 mln per jaar mogelijk te maken. Gelet op de uitstaande garanties en het genoemde risicoprofiel is de gehele reserve benodigd om mogelijke verliesdeclaraties op te kunnen vangen en is daarmee voor 100% juridisch verplicht.

De begrotingsreserve Duurzame Energie en Klimaattransitie is bestemd voor onbesteed gebleven middelen als gevolg van vertraging bij projecten waaraan reeds subsidie is toegekend en reeds verplichte projecten die niet tot uitvoering komen en door andere projecten moeten worden vervangen met het oog op het bereiken van de doelstelling voor duurzame energieproductie of CO2-reductie. Het gaat hier om middelen ten behoeve van de MEP, SDE, SDE+, SDE++, ISDE en de HER+. Via de begrotingsreserve blijven de middelen beschikbaar tot het moment dat ze alsnog zullen worden uitbetaald. In 2022 is € 2.626,6 mln in de reserve gestort en € 1.576,2 mln aan de reserve onttrokken, zodat het saldo van de reserve met € 1.050,4 mln is toegenomen.

Eind 2022 bedraagt de stand van de reserve € 5.030 mln. Daarvan is 100% juridisch verplicht. Bij de huidige inzichten is de in de meerjarencijfers beschikbare uitgavenruimte voorlopig toereikend voor de kasuitloop van de afgegeven beschikkingen.

De middelen in de begrotingsreserve risicopremie NRG zullen worden aangesproken als NRG – al dan niet tijdelijk – (gedeeltelijk) niet kan voldoen aan de terugbetalingsverplichtingen volgens de in 2014 afgesloten leningsovereenkomst. De lening heeft een looptijd tot 1 juli 2023.

Deze reserve betreft uitsluitend een zekerstelling binnen de rijksbegroting. Derden kunnen geen beroep op deze middelen doen en daarmee zijn de middelen op deze reserve niet juridisch verplicht.

In onderstaande tabel wordt weergegeven wat de realisatie is van de middelen die vanuit het Energieakkoord, het Klimaatakkoord en de CO2-reducerende maatregelen beschikbaar zijn gesteld en correspondeert met de tabel zoals deze is opgenomen in de Ontwerpbegroting 2022. De tabel is met ingang van de Ontwerpbegroting 2023 gewijzigd in overzicht van alle klimaatuitgaven van de bij het Klimaatakkoord betrokken departementen (EZK, LNV, BZK, IenW en FIN). In antwoord op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de overzichten van de klimaatuitgaven in de begroting, de Klimaatnota en de Miljoenennota zal in de Ontwerpbegroting 2024 een verbeterslag gemaakt worden op basis van heldere criteria wat klimaatuitgaven zijn.